Реакции международных организаций на декларацию президента США Дональда Трампа о признании его страной Иерусалима в качестве столицы Государства Израиль, развиваются по заранее очевидной схеме.
Современный и исторический контекст
«Сожаления» по этому поводу выразил Евросоюз; с «резкими осуждениями», выступили ЛАГ (чуть более дипломатично) и Организация исламского сотрудничества (с использованием формулировок, обычно предшествующих объявлению войны).
Далее следовало два мероприятия в Совете Безопасности ООН – чрезвычайное заседание 8 декабря, которое инициировали четыре европейские, две латиноамериканские, одна африканская и одна арабская страна (Египет), и обсуждение представленного тем же Египтом 18 декабря проекта резолюции, согласно которой «ни одно действие, касающееся изменения статуса Иерусалима, не имеет никакой законной силы». Учитывая априори известную позицию Соединенных Штатов, первое из мероприятий завершилось решением не принимать никакой резолюции по заявленному поводу. А получивший поддержку 14 из 15 членов СБ египетский проект резолюции был, как и ожидалось, заблокирован США. Постоянный представитель США при ООН Никки Хейли тогда раскритиковала этот проект, как выдержанный в духе традиционной враждебности и предвзятости со стороны ООН к «самой прочной демократии на Ближнем Востоке», с которой Израиль сталкивался на протяжении десятилетий.
Наконец, 19 декабря официальный запрос на проведение специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН по статусу Иерусалима подала Палестинская национальная администрация (ПНА), а проект резолюции осуждающей решение администрации США на рассмотрение ГА вынесла Турция. Учитывая «автоматическое антиизраильское большинство» ООН, не вызывает удивления, что Генассамблея этой организации приняла резолюцию, в устраивающей ПНА/ООП и Турцию версии (хотя недвусмысленная угроза Трампа «запомнить тех, кто, получая от Америки сотни миллионов долларов, голосовал против нее», внесла в ситуацию некоторые нюансы).
Так или иначе, какие бы решения ни приняла Генассамблея, они, как и предыдущие упомянутые резолюции, никакого юридически-обязывающего значения иметь не будут. Значение будет иметь другое: в какой степени на уровне мирового общественного мнения, выдвинутая этими субъектами тема «сохранения статус-кво в Иерусалиме», способна хоть как-то укрепить сцепленную с почти исчерпавшей себя «парадигмой Осло» (распространения на палестинских арабов концепции «мир в обмен на территории») идею равнозначности «палестино-израильского» и «ближневосточного конфликта»?
Критики заявления Трампа о принадлежности Иерусалима Израилю утверждают, что этим демаршем он изменил статус-кво в отношении статуса этого города и тем самым поставил под вопрос саму возможность продолжения дипломатического процесса. Именно этот аргумент часто звучал на упомянутых международных форумах, участники которых, в большинстве своем, требовали от американского президента дезавуировать свой демарш. А противники этого подхода предлагают обратить внимание на ряд обстоятельств, доказывающих, что процесс постепенного размывания статус-кво в вопросе Иерусалима идет уже давно, причем не в пользу Израиля.
Началом этого процесса стала принятая в 1980 году, в ответ на утверждение Кнессетом «Основного закона об Иерусалиме», резолюция СБ ООН №478, которая впервые поставила под сомнение правомерность присутствия Израиля не только в Восточном Иерусалиме, но и в городе в целом. И на этом основании призвала «государства, которые учредили дипломатические миссии в [Западном] Иерусалиме вывести их Святого города» — что постепенно и было сделано. Другого практического значения эта резолюция не имела – «единый и неделимый» Иерусалим в статусе столицы Израиля был непризнанным большинством международных субъектов свершившимся фактом. Именно в Иерусалиме находятся большинство органов власти Израиля, именно там послы иностранных государств вручали президенту страны свои верительные грамоты, а дипломаты и политики проводили протокольные и деловые встречи с официальными лицами еврейского государства.
Понимание этой реальности продемонстрировали даже лидеры ООП, которые, начиная с сентября 1993 года пошли на подписание с Израилем т.н. «Декларации о принципах» и последующих документов («соглашений Осло»), призванных дать старт процессу мирного урегулирования противоречий израильтян и палестинских арабов. Основное внимание эти соглашения уделали организации самоуправления в арабских анклавах на т.н. Западном берегу, а также статусу сектора Газа. А статус тех или иных районов Иерусалим был отнесен к числу тем, которые буду обсуждаться в самом финале, когда уже будет объявлено о завершении конфликта.
На практике, Восточный Иерусалим по умолчанию, в 1990-е гг. был выведен из этого процесса, ибо даже Ясир Арафат понимал, что при существующем в израильском обществе консенсусе в отношении «единого и неделимого Иерусалима» требовать его раздела можно только в том случае, если реальной целью является «взорвать» переговорный процесс. Что он и сделал в сентябре 2000 года, спровоцировав очередной виток террористической войны против Израиля (т.н. «Интифада Аль-Акса» 2000-2004 гг.)
Собственно, эти понимания и «опрокинул» Белый дом в начале президентства Барака Обамы, который выдвинул тему еврейского строительства за т.н. «Зеленой чертой» (т. е., в Иудее, Самарии, на Голанских высотах) на центральное место в палестино-израильском векторе новой американской ближневосточной повестки дня. Причем, в резком противоречии с прежней линией Вашингтона, к числу «поселений на оккупированных палестинских землях» были отнесены и еврейские кварталы Восточного и Северного Иерусалима. Эту «расширенную» интерпретацию тему поселений в условиях дефицита продуктивных идей в связи с кризисом классической парадигмы норвежского процесса, с большим восторгом приняли и партнеры США по «четверке коспонсоров ближневосточного мирного процесса» ООН, Россия и, особенно, Евросоюз.
Понятно, что меньшего не могли потребовать и в арабских столицах (притом, что в некоторых из них росло понимание, что данный подход может стать дополнительным препятствием в реконфигурации желаемых ими, в свете общих вызовов и угроз, отношений с Израилем). А в Рамалле восприняли это как «карт-бланш» Вашингтона не просто продолжить, но и усилить линию на выдвижение заведомо неприемлемых для Израиля «предварительных условий» самого возвращения ПНА за стол переговоров. Причем, пройдя, в каком-то смысле «точку невозврата», палестинские арабы не смогли отказаться от дипломатической линии, заданной ближневосточной доктриной Обамы образца 2010-2012 гг., даже когда им стало понятно, что «тучные годы завышенных ожиданий» уже прошли.
Среди прочего, тема «оккупированного сионистами арабского Иерусалима» стала важным элементом, как ее называют, «дипломатической интифады» – инициируемой ПНА и в той или иной мере, поддержанной ее единомышленниками в этом вопросе в Европе и арабо-исламском мире кампании дипломатической и идеологической делигитимизации еврейского государства. Некоторым апофеозом чего стало принятие ряда документов, типа абсурдных решений ЮНЕСКО признать всю Храмовую гору (включая Стену Плача) в Иерусалиме, еврейские святыни Хеврона и древние еврейские кварталы этих городов «объектами палестинского арабского наследия».
Притом, что сами американцы в какой-то момент, осознав слабую продуктивность идеи «ускоренного продвижения к созданию Палестинского государства путем кардинальных уступок со стороны Израиля» и на какой-то период снизили профиль требований по поводу замораживания и ликвидации еврейских поселений за «Зеленой чертой», как «критического инструмента» такого продвижения. Но не отказались от нее в принципе, и не вывели из этого сюжета тему еврейских кварталов Иерусалима, построенных после 1967 года. Что и проявилось ровно год назад в «прощальном подарке» уходящей администрации США Израилю и новоизбранному президенту Дональду Трампу. Тогда, следуя указаниям из Белого дома, представитель США в ООН воздержался при голосовании за проект резолюции Совета Безопасности (обеспечив тем самым ее прохождение), содержавшей объявлявшей незаконной «израильскую поселенческую деятельность на оккупированных территориях», к каковым авторы резолюции отнесли и Восточный Иерусалим.
Смена парадигмы?
Очевидно, что нынешняя администрация США Д.Трампа, руководствуется совершенно иным видением статуса Восточного Иерусалима и города в целом, характерным для консервативного и умеренно-либерального (центристского) сегмента политического спектра страны. Аргументы, циркулирующие в этих кругах по данному поводу, приводились неоднократно, и вновь были высказаны экспертами, мнение которых, судя по всему, было учтено внешнеполитической командой Белого дома, при выработке новой иерусалимской доктрины. В общем виде, они сводятся к утверждению, что именно процессы, проходившие в ООН и иных международных организациях на протяжении последних 7-8 лет, привели к инфляции действующего в Иерусалиме статус-кво. Что, прежняя администрация и инициировала в формальном или неофициальном партнерстве с евробюрократией, арабо-исламским блоком и, отчасти, Китаем и Россией, или же как минимум, не была заинтересована предотвратить.
Тон фактически задал один из наиболее авторитетных в мире специалистов по международному праву, профессор Гарвардского университета Алан Дершовиц. В статье, опубликованной уже 6 декабря, в день драматического выступления Дональда Трампа, влиятельным вашингтонским полуофициозом The Hill, Дершовиц утверждал, что в то время как прежний отказ США признать Иерусалим столицей Израиля исходил из нежелания менять статус-кво в городе, святом для трех религий, Совбез в декабре 2016 года сделал именно это. Изменив прежнюю ситуацию уже самим определением фактического присутствия Израиля на святых для евреев исторических объектах в качестве «вопиющего нарушения международного права» – каковое определение, по мнению Дершовица, скорее является его извращением.
Аргументы, которые приводят сторонники такой точки зрения, сводятся к четырем пунктам. Во-первых, озвученный в СБ ООН подход отражает нынешний, популярный в международных организациях тренд, который ставит под сомнение суверенитет Израиля в Иерусалиме вообще, несмотря на существовавший 67 лет консенсус по поводу Западного Иерусалима как реально-признанной столицы Израиля. Собственно, именно там и находились многие посольства до появления в 1980 году резолюции СБ ООН №478. И их перевод из западной части города, как мы отмечали ранее, был сугубо политическим актом, совершенным при отсутствии серьезных юридических препятствий для размещения там представительств любой страны, поддерживающей с Израилем полноценные дипломатические отношения.
Во-вторых, и эта резолюция (как и резолюция 2334 (2016), осуждающая «поселенческую активность Израиля на оккупируемой территории, включая Восточный Иерусалим») была принята в рамках Главы VI Устава ООН, и, следовательно, носила рекомендательный характер. Уже тогда госсекретарь США Эд Маски (Ed Muskie), определение которого, представленное 1980 году в отношении той резолюции процитировала в своем выступлении на заседании СБ ООН 18 декабря Никки Хейли, заметил, что «нашей [то есть, американской] точки зрения данное требования не является обязательным и не имеет силы. И мы отвергаем такие разрушительные попытки диктата другим странам – они ничем не помогут решению сложнейших проблем, которые стоят перед Израилем и его соседями, и не принесут мира».
Третий аргумент, среди прочих озвучил Брук Голдстейн (Brooke Goldstein), Исполнительный директор The Lawfare Project, Нью-Йоркской организации, выступающей против «злоупотребления и извращения духа закона с целью использования его в качестве оружия против западной демократии». По мнению Голдстейна, утверждение сторонников раздела Иерусалима по «Зеленой черте» о том, что нынешняя трудноразрешимая международно-правовая коллизия стала итогом захвата Израилем восточной части города в ходе Шестидневной войны, является «распространенным заблуждением».
На самом деле, как полагают сторонники такой точки зрения, источником проблемы является отказ арабов – в отличие от евреев – принять решение ООН о разделе Западной Палестины. Предполагавшее, как известно, создание на территории бывшего британского мандата еврейского и арабского государств, и выделение Иерусалима и Бейт-Лехема (Вифлеема) в т.н. «самостоятельную единицу под внешним международным управлением» (Corpus Separatum). Вместо этого немедленно по провозглашению независимости Израиля в 1948 году, армии пяти арабских стран и формирования палестинских арабов атаковали еврейское государство, которое вышло победителем в этой первой арабо-израильской войне, но Восточный Иерусалим, вместе с большей частью земель, выделенных ООН для палестинских арабов, на протяжении 19 лет оказался под оккупацией Иордании.
Контролируемая арабами часть города, аннексия которой Иорданией никогда не была признана международным сообществом, все эти годы была источником спорадических обстрелов еврейских кварталов, а также стала плацдармом неспровоцированной иорданской агрессии против Израиля в июне 1967, через два дня после начала Шестидневной войны. Потому Израиль, разгромив иорданцев и заняв ранее оккупированную ими часть Иерусалима, тем самым лишь заполнил правовой вакуум. В силу чего, с точки зрения сторонников такого подхода, надо полагать, принятого и командой Трампа, требование «восстановить статус-кво» путем возвращения к состоянию фактических границ образца 4 июня 1967 года, лишено юридического, политического и морального смысла. И тем более – «возвращение» к никогда не существовавшему в Иерусалиме статусу Corpus Separatum, который был установлен в резолюции ГА ООН 181/II от 29 ноября 1947, также изначально отвергнутому палестинцами и арабскими странами, и потому ООН приняла это как данность еще 1950-х годах.
Наконец, четвертым аргументом сторонников концепции «ползучего дисбаланса, провоцируемого в международных структурах врагами Израиля», являются ссылки на широко признанную норму «естественного исторического права» народов на политического самоопределение на своей земле – особенно востребованная в ситуации, когда юридическая полемика сторонников и противников израильского суверенитета нередко включает в себя апелляции к историческим фактам. В этой связи заявление Трампа о том, что признание Соединенными Штатами 3000-летней столицы еврейского народа – Иерусалима – столицей еврейского государства Израиль, «есть простая констатация факта, отрицать который не имеет смысла», является сильным аргументом. Особенно на фоне достаточно натянутых претензий лоббистов «исторических прав палестинской арабской нации», существующей, как полагают многие, исключительно в воображении тонкого слоя некоторых фракций арабских элит и их западных спонсоров. Не случаен и образ, избранный премьер-министром Израиля Биньямином Нетаньяху в благодарственном письме посолу США в ООН Никки Хейли. Она, по его словам, «в дни Хануки (еврейский праздник в память о победе восставших иудеев над греко-сирийской империей во II веке до новой эры, приведшей к восстановлению еврейского национального государства с центром в Иерусалиме) говорила, как [вождь восстания] Маккавей, и зажгла свечу правды, развеяв тьму».
В свете таких соображений декларация Дональда Трампа выглядит, как продиктованная желанием не изменить, а напротив, исправить возникший не в пользу Израиля дисбаланс, особенно вопиющий в свете одного из многих, закрепляющих декларацией СБ ООН абсурдов, «превращения в преступника любого еврея или израильтянина, ступающего на землю исторических еврейский святынь». Подобный подход сообщает позиции США некий моральный императив, а позиция стран, выступивших против заявления Трампа в ООН – организации, по словам американского постпреда Никки Хейли «центром враждебного отношения к самой прочной демократии на Ближнем Востоке», логично выглядит не только политически непродуктивной, но и морально ущербной. Что и придает дополнительный смысл словам Хейли, пообещавшей, что повторения «допущенной ровно год назад США ошибки», позволившей провести антиизраильскую резолюцию в СБ ООН, больше не будет.
Иными словами, с точки зрения администрации Трампа и нынешней правящей в Израиле коалиции, а также лидеров тех стран (включая, по умолчанию, некоторых государств саудовского блока), разделяющих их подход, восстановлением статус-кво в Иерусалиме будет возвращение к ситуации 1980 года. Когда Западный Иерусалим становится немедленно и официально признанной международным сообществом столицей еврейского государства, что должно закрепить перевод туда дипломатических миссий дружественных Израилю государств. А районы, находившиеся до Шестидневной войны под контролем Иордании, рассматриваются не «оккупированными палестинскими территориями, где Израиль проводит незаконную поселенческую активность», признаются «спорными территориями, находящимися под его реальным суверенитетом».
Следование данной логике предполагает признание двух вещей: первое, популярное в определенных кругах требование к Израилю «немедленно вернуть эту территорию законным владельцем», за отсутствием таковых, является абстрактным политическим лозунгом. И второе, обычно сопровождающие это требование ссылки на нарушение Израилем «международного права» бессмысленны, за неимением в этом праве нормы, однозначно обязывающей Израиль оставить восточную часть города или тем более, Иерусалим вообще.