В поисках решения израильско-палестинского конфликта вновь заговорили об идее создания иордано-палестинской федерации/конфедерации. На встрече (2 сентября 2018 года) председателя Палестинской национальной автономии (ПНА) Махмуда Аббаса (Абу Мазена) с группой израильтян палестинский лидер рассказал о том, что речь о конфедерации завели члены американской команды, занимающейся возобновлением переговоров между сторонами и формулированием предложения об урегулировании конфликта. В американском предложении помимо основного вопроса о политическом и правовом статусе палестинцев, рассматривается возможность создания конфедерации с участием Иордании, палестинцев и Израиля.
Одед Эран (старший научный сотрудник Института исследований национальной безопасности Тель-Авивского университета, ранее занимавший пост директора этого института после службы в Министерстве иностранных дел Израиля и в других государственных структурах) напоминает, что федерацией является форма государственного устройства с рядом субгосударственных единиц, организованных в одну систему, где основные властные полномочия в сфере экономики, безопасности и внешних связей осуществляются федеральным правительством. Соединенные Штаты являются одним из примеров такой формы государственного устройства. С другой стороны, конфедерация представляет собой структуру, состоящую из двух или более государств, каждое из которых сохраняет свою независимость и суверенитет, но готово делегировать некоторые элементы своего суверенитета институтам конфедерации. Хотя в настоящее время, по мнению О.Эрана, не существует субъекта международного права, который считал бы себя конфедерацией, многие международные организации основаны на этом принципе, то есть готовы отказаться от части своего суверенитета ради формирования единого образования[i].
Идея о присвоении роли и/или определенного статуса Иордании в контексте палестинской проблемы обсуждалась в прошлом различными политическими силами в Израиле, которые не обязательно придерживались одной идеологии. Участвующие в продвижении идеи страны по разным причинам не развивали тему далее лаконичных отказов со стороны Иордании и высказываний палестинцев типа «да, но при условии, что». Что касается Израиля, то официальные лица игнорировали эту инициативу или намекали на то, что если создание палестинского государства не является предварительным условием, то Израиль готов обсуждать тему.
После Шестидневной войны 1967 года, различные политические силы в Израиле и Иордании задались вопросом о том, как восстановить иорданский контроль над территорией, завоеванной Израилем, за исключением Иерусалима, к которому с первых дней окончания войны был уже совсем иной подход, нежели к остальной территории Западного берега р. Иордан. После войны во время секретных переговоров, проведенных королем Хусейном с официальными израильскими представителями, стороны обсудили возможность постепенного возвращения захваченной Армией обороны Израиля (ЦАХАЛом) территории правительству Иордании, начиная, например, с Иерихона.
События «Черного сентября» (1970 года), нежелание израильского правительства принять решение о частичном выводе войск с Синайского полуострова и Западного берега р. Иордан и впоследствии начало войны Йом-Кипур (1973 года), привели к прекращению контактов между Иорданией и Израилем, оставив ситуацию без изменения. В 1977 году приход к власти в Израиле правительства, которое выступало за укрепление идеологической, практической и юридической связи Израиля с оккупированными в 1967 году территориями, привел к определенным последствиям, в частности, были возвращены библейские названия некоторым территориям, таким как Иудея и Самария. На тот момент казалось, что идея о будущей роли Иордании в управлении этими территориями, мертва.
В начале 1980-х гг. король Хусейн и председатель Организации освобождения Палестины (ООП) Ясир Арафат планировали создание конфедерации между Западным берегом р. Иордан и Иорданским Хашимитским Королевством после того, как Израиль отойдет к границам 1967 года. При этом признание Израиля членами конфедерации не предполагалось. План был в основном одобрен, но так и не был реализован, в том числе из-за разногласий по разделению властных полномочий и определению статуса субъектов в рамках этой конфедерации.
Израильский политический блок, который выступал за территориальный компромисс, вернулся к власти в 1984 году в качестве партнера в правительстве национального единства и правил до 1988 года. Во второй половине срока пребывания у власти этого правительства Шимон Перес в должности министра иностранных дел провел секретные переговоры с королем Иордании Хусейном относительно «иорданского варианта», т.е. возвращения иорданского правления на территорию, оккупированную в 1967 году. Однако неспособность Ш.Переса обеспечить принятие премьер-министром Ицхаком Шамиром и его правительством соглашения, достигнутого в 1987 году во время переговоров с иорданским монархом, привело к официальному отказу Иордании от всех претензий на территорию Западного берега Р. Иордан, о чем король объявил 31июля 1988 года. Таким образом, идея возвращения Иордании была похоронена во второй раз. Первая интифада, начавшаяся в 1987 году, несомненно, способствовала решению короля отмежеваться от палестинцев.
Соглашения Осло, в результате которых была создана Палестинская национальная администрация (ПНА) и в рамках которых Израиль согласился провести переговоры с палестинцами по определению окончательного статуса территорий, оккупированных в 1967 году, в том числе, Иерусалима – казалось бы, еще более сделали нереальным «иорданский вариант». Удивительным образом идея возродилась, когда как противники, так и сторонники ухода Израиля с оккупированных территорий, вдохнули в нее новую жизнь. Либералы из числа тех, кто выступал за сохранение израильского контроля над Западным берегом р. Иордан, за исключением отдельных его районов, рассматривали Иорданию, которая и так уже стала домом для большей части населения палестинского происхождения, в качестве альтернативы независимому палестинскому государству на Западном берегу р. Иордан. Исходя из понимания того, что население этих территорий не освободит их по собственному желанию, и в стремлении избежать ситуации, когда часть граждан, находящихся под израильским правлением, будет лишена полных политических прав, израильские либеральные политические круги предлагают палестинскому населению на Западном берегу р. Иордан голосовать и баллотироваться на иорданских выборах.
Неспособность достичь полного согласия в отношении будущего политического статуса Западного берега р. Иордан на переговорах между Израилем и палестинцами побудила сторонников ухода Израиля из этих районов искать альтернативные пути. Одним из них было возвращение Иордании к активной роли в управлении территориями, с которых Израиль вывел бы свои войска и поселения. Однако надежда на то, что Иордания может стать альтернативой палестинскому государству или создать государство, которое отвечало бы требованиям палестинцев в плане политического самоопределения на Западном берегу р. Иордан, была слабой.
Решение короля Хусейна в 1988 году отказаться от претензий на Западный берег р. Иордан было сделано не только на фоне разочарования тем, что Израиль не стал придерживаться соглашения, заключенного им и Ш.Пересом (при посредничестве представителей администрации США). Шаг иорданского монарха был обусловлен запоздалым пониманием того, что, если он хочет сохранить королевскую власть в Иордании, то ему придется отказаться от Западного берега р. Иордан и даже Иерусалима.
В 1994 году был заключен мирный договор между Израилем и Иорданией, после чего отношения Аммана с ПНА ухудшились. По договору за королевством закреплялось право на опеку мусульманских святынь Иерусалима. В то время как палестинцы рассматривают Восточный Иерусалим в качестве столицы будущего независимого палестинского государства с полным суверенитетом над городом, а значит и святынями.
В статье 9 (2) израильско-иорданского мирного договора 1994 года говорится, что «Израиль уважает особую роль Иорданского Хашимитского Королевства в судьбе мусульманских святынь в Иерусалиме». Однако не дается подробного определения роли Аммана или уточнения религиозных мест, помимо Храмовой горы (Харам аш-Шариф в арабском варианте). В нем также ничего не говорится о роли Иордании или статусе на любой территории, оккупированной Израилем в 1967 году.
Некоторые израильтяне и, возможно, определенная часть палестинцев рассматривают Иорданию как «альтернативную родину» (на арабском языке «аль-Ватан аль-Бадиль»). Реализация такого сценария грозит увеличением палестинского сегмента в палестино-иорданском населении Хашимитского королевства и, как следствие, требованиями политико-конституционных прав, что не может не вызывать серьезной озабоченности в Аммане. Поведение руководства страны в ситуациях, особенно в тех, которые касаются палестинской проблемы, становится понятным только в контексте данной иорданской действительности.
В 2016 году последовало заявление от бывшего премьер-министра Иордании Абд ас-Салама аль-Маджали во время его визита в Наблус: «Иордания не может жить без Палестины, а Палестина не может жить без Иордании. Премьер-министр Израиля Биньямин Нетаньяху хочет создать такую конфедерацию. Он просил об этом несколько раз, но ему было отказано»[ii]
О.Эран считает, что для Иордании вопрос о конфедерации с палестинцами с Западного берега р. Иордан закрыт и более не обсуждается, в то время как палестинский народ имеет право на свою собственную страну. Именно такой лаконичный ответ дал иорданский министр публичной дипломатии на упоминание Махмудом Аббасом (во время недавней встречи с израильтянами) того, что члены американской команды по переговорам между Израилем и палестинцами заговорили об иордано-палестинской конфедерации.
На встрече М.Аббас сформулировал свою сложную, но конструктивную позицию. Он сходу идею не отверг, но выразил готовность ее обсуждать, если Израиль станет частью конфедерации. Пресс-секретарь ПНА Набиль Абу Рудейна пояснил, что эта «иорданский вариант» в повестке дня палестинского руководства с 1984 года и станет основой, дополняющей двухгосударственное решение. Ясир Арафат также не исключал идею иордано-палестинской конфедерации, но настаивал на том, что о ее реализации можно говорить только после создания палестинского государства, но никак не до этого. Официальный ответ Израиля на идею о двух- или трехсторонней конфедерации до сих пор не сформулирован. Это можно объяснить стремлением Израиля избежать не только трений с Иорданией, но и всех обязательств по созданию палестинского государства, которое палестинцы будут продолжать рассматривать в качестве предварительного условия для их согласия на конфедерацию.
Если сведения о содержании состоявшейся встречи М.Аббаса с израильскими представителями и его реакции на американские предложения точны, возникает ряд вопросов. Во-первых, подразумевает ли американская инициатива два независимых государственных образования? Неужели тот факт, что М.Аббас не отверг данное предложение, указывает на то, что он находит другие разделы плана – касающиеся, например, Иерусалима – приемлемыми? Также О.Эран поднимает вопрос о том, почему именно М.Аббас и именно сейчас решил раскрыть такую значительную деталь американского плана на фоне напряженных отношений между главой ПНА и президентом США Дональдом Трампом, а также его администрацией. Остается также неясным, рассматривали ли палестинцы возможность того, что идея конфедерации была «подкинута» членам американской команды Израилем с целью обойти вопрос о суверенитете. Предлагается, что Западный берег р. Иордан будет находиться под контролем Иордании в части вопросов безопасности, но без обязательств предоставления палестинцам статуса государства[iii].
Что касается реакции ХАМАСа и иорданских «Братьев-мусульман», они рассматривают американскую идею как препятствующую решению конфликта на основе «двух государств для двух народов».
Конфедерация в составе Иордании, палестинцев и Израиля допускает «творческие решения» вопросов, связанных с экономикой, электроэнергией и водой. Трехсторонняя структура предполагаемого политического образования может также способствовать принятию решений, которые предусматривают отказ от части суверенитета в пользу конфедерации.
На данном этапе возвращение Иордании на Западный берег р. Иордан представляется в лучшем случае иллюзорным. Однако не следует исключать возможность будущего участия Иордании в решении некоторых аспектов израильско-палестинского конфликта, особенно, в политическом и правовом плане, что может позволить как Израилю, так и палестинцам принять решения без ущерба для национальной гордости.
[i] К вопросу об идее иордано-палестинской конфедерации // Институт исследования национальной безопасности. 06.09.2018. URL: http://www.inss.org.il/publication/idea-jordanian-palestinian-confederation-revisited/?offset=2&posts=2056 (на англ. яз.)
[ii] «Иорданский вариант», который дает надежду палестинцам, но представляется недостижимым как никогда прежде // Walla. 03.06.2016. URL: https://news.walla.co.il/item/2967113 (на иврите)
[iii] Израиль стоял за инициативой иордано-палестинской конфедерации и продвигал ее в администрации Трампа // Haaretz. 03.09.2018. URL: https://www.haaretz.co.il/news/politics/.premium-1.6436287 (на иврите)