Под руководством начальника Генерального штаба Армии обороны Израиля (ЦАХАЛа) Авива Кохави в начале этого года разработан новый многолетний план, направленный на развитие армии, известный как «Тнуфа» («импульс» или «готовность и перемены»). План призван ответить на вызовы, с которыми сталкивается израильская армия (как в настоящее время, так и с теми, которые ожидаются в ближайшие пять лет) и повысить ее боеспособность. Однако недавно проявился ряд факторов, связанных с развитием экономической и политической ситуации в стране, который может задержать и ограничить осуществление этого плана.
Как считают эксперты Института исследования национальной безопасности Тель-Авивского университета (INSS), не может быть никаких сомнений относительно важности многолетнего плана для Армии обороны Израиля, как для наращивания ее мощи и обучения, так и для повышения боевой эффективности. Поэтому есть надежда, что новый многолетний план будет утвержден после стабилизации политической системы и формирования нового израильского правительства. Исходя из этого, крайне важно, чтобы план был подкреплен бюджетным соглашением между Министерством обороны и Министерством финансов, которое обновит соглашения Яалона-Кахлона, заключенное в ноябре 2015 года[i].
А.Кохави в последние несколько месяцев много внимания уделил новому многолетнему плану, который является продолжением пятилетнего плана «Гидеон» (2016–2020). В прошлых статьях мы писали, что план «Гидеон», разработанный предыдущим начальником Генштаба Гади Айзенкотом (2015-2019), определяет, каким образом израильская армия должна поддерживать свою боеготовность и направлять ресурсы на подготовку к войне, обучение и обеспечение вооружением, боеприпасами и топливом, для достижения соответствующего уровня готовности «к ряду потенциальных конфликтов». В этом плане установлен порядок ведения борьбы с палестинским сопротивлением, которое называется «терроризмом», на Западном берегу р. Иордан и в секторе Газа.
Новый план А.Кохави должен быть утвержден израильским правительством, которое будет сформировано после выборов в сентябре 2019 года, и включать многолетний военный бюджет. Стабильность плана Генштаба ЦАХАЛа зависит от стабильности национального бюджета, и, как считают израильские эксперты, созрели условия для принятия решения об определении оборонного бюджета в процентах от ВВП, обеспечивая простую основу для расчета и избегая лишних споров[ii].
Задача, стоящая перед разработчиками плана, заключается в обеспечении того, чтобы средства, выделенные на нужды израильской армии, помогли достичь поставленных перед ней стратегических целей, в соответствии с директивами политического руководства страны. План основан на подходе, который нацелен на повышение боеготовности при максимальном использовании существующих и будущих возможностей. Он разработан с учетом целого ряда конфликтов и угроз, с которыми сталкивается Израиль, прежде всего – это Иран и подконтрольные ему силы, которые усилились с 2015 года, когда был утвержден план «Гидеон».
Сегодня, полагают израильские эксперты, необходимо сделать упор на конфронтацию между Ираном и США, которая усилилась после выхода Вашингтона из ядерного соглашения с Ираном – Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД, от 2015 года). Это может иметь последствия для Израиля в двух областях: Иран может ускорить свою ядерную программу и может вовлечь Израиль в любую конфронтацию с Соединенными Штатами. На сирийско-ливанской арене также произошли изменения, к которым Израиль должен быть готов, особенно после победы Башара Асада и его союзников (России и Ирана) в сирийской войне. Кроме того, «Хизбалле» удалось приобрести некоторые высокоточные ракеты, несмотря на усилия Израиля по недопущению таких поставок. В то же время столкновения в секторе Газа продолжаются, и ведение ЦАХАЛом «военной кампании между войнами» на разных фронтах сопряжена с большими совокупными издержками. Все это происходит на фоне обеспокоенности Израиля по поводу стабильности в Палестинской национальной администрации (ПНА) во главе с Махмудом Аббасом (Абу Мазеном) и в странах региона. К дополнительным факторам, которые способствуют утверждению многолетнего плана, относятся: относительно хорошая экономическая ситуация в Израиле в последние годы (о чем свидетельствуют показатели ВВП, уровня занятости и внешнеторгового сальдо) и заявления премьер-министра Израиля Биньямина Нетаньяху о необходимости увеличить оборонный бюджет страны.
Несмотря на ряд факторов, способствующих утверждению нового плана А.Кохави, эксперты INSS выявили некоторые аспекты, которые могут задержать утверждение или вовсе отложить реализацию плана. Во-первых, большой дефицит государственного бюджета. Израильское правительство недавно приняло решение ввести всеобщее сокращение государственного бюджета на 2019 год, чтобы контролировать растущий дефицит. Но существует опасение, что этого недостаточно, и что давление на бюджетный контроль будет даже усиливаться, особенно в случае негативного изменения экономической ситуации. Во-вторых, политическая ситуация в Израиле, которая затрудняет создание нового стабильного правительства и, следовательно, принятие решений, которые сейчас необходимы для такого многолетнего плана, включая соглашение о финансировании, необходимое для его реализации.
Решение об устойчивом многолетнем плане не может быть принято только в стенах Министерства обороны, так как он должен быть подкреплен согласованной бюджетной политикой (о направленности оборонного бюджета, которая согласована Министерством обороны, Министерством финансов и политическим руководством на весь период действия плана), чтобы избежать трудностей с финансированием и бюджетной неопределенности. Многолетние планы, которые были реализованы в Израиле в предыдущие годы почти полностью – план «Тефен» (2008-2012) и план «Гидеон» – были подкреплены такой согласованной бюджетной политикой, которая была утверждена решением правительства или бюджетным соглашением между Минфином и Министерством обороны (например, соглашение Яалона-Кахлона). С другой стороны, многолетние планы, которые не получили такого бюджетного согласования, принимались с трудом, о чем свидетельствуют три многолетних плана, которые поочередно появлялись в период между 2012 и 2015 годами.
Вплоть до настоящего времени Министерство обороны Израиля работало в соответствии с бюджетным соглашением, заключенным с Министерством финансов в ноябре 2015 года министром обороны Моше Яалоном и министром финансов Моше Кахлоном (известное как «Бюджетное соглашение на 2015–2020 годы», или «Соглашение Яалона-Кахлона»). Это соглашение легло в основу плана «Гидеон». План был детально разработан с помощью скоординированной работы сотрудников двух министерств, и послужил примером важного межведомственного сотрудничества, беспрецедентного для предыдущих лет, для которых были характерны ожесточенные споры между Министерством финансов и Министерством обороны по поводу оборонного бюджета. Соглашение Яалона-Кахлона можно разделить на две основные части: вопросы, относящиеся к периоду 2015–2020 годов, и, в частности, согласованный оборонный бюджет на эти годы; и вопросы, относящиеся к гораздо более длительным периодам (десятилетиям), в частности, к модели службы в регулярной армии (и увольнению) и сокращению срока обязательной службы.
В отношении нового многолетнего плана, отмечают эксперты, в Министерстве финансов Израиля призывают сократить «промежуточные пенсии» (дополнительные пенсии, выплачиваемые военным, которые выходят на пенсию и начинают получать деньги до достижения государственного пенсионного возраста, эти пенсии предназначены для того, чтобы участники получали регулярный доход со дня выхода на пенсию) в обмен на увеличение денежного вознаграждения солдатам регулярной армии и сокращение срока обязательной службы для мужчин в ЦАХАЛе на четыре месяца (до 28 месяцев службы). Что касается промежуточной пенсии, то в соглашении Яалона-Кахлона предусмотрена модель, которая должна значительно сократить число увольняющихся в запас офицеров, имеющих право на промежуточную пенсию, и увеличить число офицеров, уволенных из Армии обороны Израиля с единовременным вознаграждением до того, как они получат право на пенсию. Тем самым преследуется цель долгосрочного сокращения пенсионных расходов. Срок обязательной службы ранее уже был сокращен на четыре месяца (до 32 месяцев) для солдат, уволенных с 2018 года. Соглашение Яалона-Кахлона предусматривает сокращение срока службы еще на два месяца для всех новых призывников, начиная с 2020 года, но реализация этого вопроса зависит от позиции командования ЦАХАЛа.
Исходя из вышесказанного, эксперты INSS делают следующие выводы и рекомендации.
Экономические ограничения, так же как и политические проблемы, могут, как минимум, задержать запуск многолетнего плана. Тем не менее, не может быть никаких сомнений относительно его важности для Армии обороны Израиля, особенно в целях наращивания сил, обеспечения боеготовности и обучения. Это также важно для повышения эффективности армии, так как требуемые изменения трудно осуществить за короткие промежутки времени. Поэтому в первой половине 2020 года следует приложить усилия для утверждения нового многолетнего плана, подкрепленного бюджетным соглашением, которое обновит соглашение Яалона-Кахлона.
По мнению экспертов, в обновленном бюджетном соглашении необходимо будет сосредоточиться, прежде всего, на следующем.
Во-первых, на модели определения структуры оборонного бюджета на предстоящие годы в шекелях. Эта модель должна учитывать как ожидаемые угрозы безопасности, так и рост экономики. Бюджетные рамки должны быть четко определены (во избежание толкований и разногласий), например, в отношении его содержания, включая внешнее финансирование Министерством финансов национальных проектов (таких как переезд ЦАХАЛа в Негев) и изменения в структуре военной помощи США. Кроме того, необходимо будет установить индексы цен, зафиксировать компоненты бюджета и параметры для их изменения, такие как темпы роста ВВП и масштаб нерегулярных военных действий, которые требуют дополнительного финансирования. Кроме того, бюджетные потребности ЦАХАЛа должны основываться на военных нуждах без учета выделений средств на гражданские нужды, прежде всего, расходов на пенсии и реабилитацию, которые напрямую не связаны с наращиванием мощи армии и ее боеготовностью. При этом необходимо учитывать, что аналогичные расходы не включены в бюджеты других министерств. Так, например, пенсии для сотрудников Министерства здравоохранения и Министерства образования выплачиваются непосредственно Министерством финансов.
Во-вторых, на модели службы в регулярной армии. Необходимо изучить влияние на качество израильских офицеров модели, которая будет внедрена в результате соглашения Яалона-Кахлона. В любом случае она не должна определяться исключительно финансовыми соображениями.
В-третьих, на вопросе о дальнейшем сокращении срока обязательной службы для мужчин в израильской армии. Этот вопрос должен рассматриваться не только с учетом потребностей в живой силе регулярной армии, но также в контексте подготовки и накопленного опыта солдат регулярной армии (с акцентом на младшее командование) и последствий для резервной армии, которая основана на уволенных в запас солдат срочной службы.
Любой подход должен быть основан на признании огромной важности продолжения сотрудничества и позитивной атмосферы в отношениях между Министерством обороны и Министерством финансов и воздержания от участия в публичных обсуждений имеющихся разногласий. Тем более что соглашение Яалона-Кахлона способствовало многолетнему «отраслевому миру» между этими двумя министерствами.
[i] Do Limited Resources Threaten the IDF’s New Multiyear Plan? // INSS. 17.07.2019 — https://www.inss.org.il/publication/do-limited-resources-threaten-the-idfs-new-multiyear-plan/?offset=0&posts=2219
[ii] Израильские эксперты о вызовах, стоящих перед новым начальником Генштаба Армии обороны Израиля. Часть 2 // ИБВ. 19.01.2019 — http://www.iimes.ru/?p=52423