Турецкие аналитики о конституционном процессе в Сирии. Часть 3

Децентрализация
Децентрализация и структура политической системы обычно связаны с характером политической конфигурации. Чем более демократичнее система, тем большее количество полномочий, делегированных к единицам, которые составляют эту политическую систему. Вообще говоря, авторитарные режимы предпочитают централизованное управление, потому что оно облегчает им контроль. Примечательно, что различные конституционные документы сирийского государства, как правило, были краткими и сформулированы в следующих формах: общие термины, когда они касаются децентрализации. В большинстве случаев они ссылались на последующие законы, чтобы предоставить более подробную информацию по этому вопросу. В первом конституционном опыте представители сирийского Конгресса в 1919 году создали положения о максимальной децентрализации, которая больше похожа на федеральную систему. Эта конституция включала в себя целую главу о «регионах», которые были подразделениями сирийского королевства: центр (Сирия), побережье (Ливан) и юг Сирии (Иордания). Глава 11 в конституции 1919 года определялся «принцип управления регионами посредством децентрализации в их внутреннем управлении, за исключением государственных дел, которые подпадают под действие юрисдикции общего (центрального) правительства». В следующих статьях изложен способ управления регионами через избранные парламенты и генерал-губернаторов, назначаемых королем, с механизмами разрешения споров, возникающих между региональными советами и центральным правительством через Сенат. Хотя французская оккупация Сирии и Ливан препятствовала осуществлению конституции 1919 года, она по-прежнему обеспечивала передовые взгляды на надлежащую децентрализацию и местное управление в Сирии. Конституция 1930 года не содержала подробных положений о децентрализации. Это только оговаривается в ее последней главе, названной «разные положения». Она гласит, что « [специальный закон] должен быть принят для административных границ регионов, их организация и полномочия с учетом особенности некоторых регионов. Однако в Конституции 1950 года можно усмотреть особый подход, который включал в себя целую главу «административное деление». Пожалуй, самыми важнейшими элементами этой главы было разделение территорий республики на губернаторства, которые должны управляться советами, три четверти из которых должны быть избраны, а оставшаяся четверть назначалась президентом. Советы должны избирать их председателя и исполнительную канцелярию. В главе 11 определены их основные полномочия, в том числе здравоохранение, образование, обеспечение питьевой водой, оживление туризма, благотворительность, организация и инвестирование в морскую и речную рыбалку, а также в наземную охоту. Наконец, он определял ресурсы губернаторства и как оно должно распределять свои соответствующие проекты. Возможно, самый большой провал Сирии в игнорировании важности децентрализации проявился на основе опыта Объединенной Арабской Республики. Египетская сторона и некоторые проегипетские сирийцы настаивали на создании унитарного объединенного государства вместо федеративной системы, которая уважала бы особенность каждой страны. Временная конституция Объединенной Арабской Республики укрепила идею централизованного единого государства. Важно помнить, что большинство из тех, кто был увлечен идеей объединения с Египтом, не отказались от этой идеи в принципе. Они представили идею федерации между двумя странами вместо модели федеративного государства. Политические разногласия, требования и обещания идеи объединения, а также региональные и международные интервенции привели к тому, что сирийские политики и военные деятели должны принять все условия Гамаля Абдель Насера в рамках модели объединения, в том числе: проведение всенародного референдума об объединении, роспуск политических партий, и уход военных из политики. Хотя эти условия казались вполне логичными. на первый взгляд, их целью было ослабление и нейтрализация сирийских политических лидеров для обеспечения подчинение сирийского региона Египту. После переворота партии Баас в Сирии термин «народная демократия» вошел в тройку промежуточных Конституций 1964, 1969 и 1971 годов, включая местное управление.
Конституция 1973 года Хафеза Асада отложила вопрос о децентрализации на второй план. Исполнительная власть использовала в этом контексте те же формулировки, что и в двух предыдущих конституциях. Конституция передала этот вопрос на рассмотрение закона № 15 1971 года, который регламентировал административное деление. Из закона № 15 1971 года и его положений вытекает ряд выводов. Во-первых, доминирующий характер отношений между правительством и местными советами было констатацией излишней централизацией. Во вторых, это привело к доминированию партии Баас над местной администрацией, поскольку она была ведущей партией для общества и государства. Наконец, местные административные единицы, как и другие государственные органы, подвергся строгому контролю органов безопасности. Хотя в конституции 2012 года Башар Асад отложил рассмотрение этого вопроса, новый характер этой конституции ознаменовал прозрачное принятие принципа децентрализации: «организация местных административных единиц основывается на применении принципа децентрализации полномочий и ответственности…». В следующей статье конституции говорится: «органы местного самоуправления избираются общим, конфиденциальным, прямым и равным образом». Новый закон местного значения, изданный в послереволюционной среде, требовал больше свобод и прав за счет центра; однако он был принят до конституции 2012 года законом № 107. В нем были пересмотрены административные деления: губернии, города, районы и поселки. Он также подчеркнул необходимость децентрализации органов власти и их местностей. Можно сделать два вывода из изучения этого закона: во-первых, как в теории, так и на практике доминирование центральной власти над местными администрациями продолжалась. Во-вторых, местные советы продолжали оставаться под контролем партии Баас, несмотря на отсутствие ссылки на партию Баас в качестве ведущей партии государства и общества.

Политическая система

Сирия была свидетелем нескольких моделей политических систем в соответствии с ее различными конституциями. В короткий промежуточный период между уходом турок из Сирии и началом французской оккупации, члены сирийского Конгресса приняли систему конституционной монархии, и Фейсал бен аль-Хусейн был назван королем страны. Политическая логика принятия этой политической системы основывалось на двух аргументах: первый заключался в том, что конституционная монархия была постепенным шагом отхода от деспотической абсолютной монархии османской эпохи, к республиканской системе, к которой сирийский народ был не готов. Вторым аргументом была необходимость наградить принца Фейсала за его роль в освобождении арабских стран от турок. Эта система была через несколько месяцев заменена французским мандатом, но контуры этой системы предопределяли дальнейшее развитие политической архитектуры страны в постколониальный период. Интересно, что в этой краткой временной политической системе административная децентрализация была реализована, что приблизило три региона сирийского королевства к федеративной системе. Такая административная структура дала расширенные полномочия регионам, включая создание их собственных парламентов, а также способность этих парламентов осуществлять надзор за губернаторами, которые назначались королем. Еще одним интересным аспектом было то, что сирийский Конгресс принял закон о создании двухпалатного законодательного органа, состоящего из Сената и Палаты представителей, со значительные полномочиями Сената для того, чтобы установить баланс между центром и регионами. Конечно, тот факт, что эта система так и не была реализована, лишила сирийцев уникального опыта, который мог бы установить конституционную монархию, или, возможно, другой тип системы где-то между абсолютным и конституционным правлением, похожим на правление Хашимитов в Иордании.
Сирия имела свой первый опыт парламентской республиканской системы с конституциями 1930 и 1950 годов в обеих моделях, которая была близка к парламентской системе гибридной (полупрезидентской) системы. В более поздних конституциях, полномочия, предоставленные президенту республики, были больше, чем те, которые обычно предоставляются в чистой парламентской системе. Например, конституция 1930 года наделила президента правом заключать и подписывать договоры. Президент выбирал премьер-министра, а также министров кабинета министров после их выдвижения кандидатуры премьер-министром. Кроме того, президент имел право распустить парламент с одобрения кабинета министров. В Конституции 1950 года президент республики пользовался еще более широкими полномочиями, в том числе правом объявлять войну и подписывать договоры по решению кабинета министров после консультаций с правительством и Советом национальной обороны. Президент был главнокомандующим Вооруженными силами и главой Совета национальной обороны. Отсутствие прямого упоминания о том, что президент был обязан выбирать премьера из парламентского большинства или правящей коалиции, обеспечил президенту более широкую поддержку в политической системе за счет априори лояльного премьер-министра. Тем не менее, парламентская республиканская политическая система, с ее общими принципами, установленными в обеих конституциях, представляли собой очень продвинутый шаг к принятию демократической системы, что было сорвано в дальнейшем из-за военного вмешательства в политику. Сирия пережила три переворота в 1949 году и четвертый (второй — полковник Шишакли) в 1951 году, после чего последовал подъем идеологических националистических партий и ожесточенное пропагандистское соперничество между ними. В обоих случаях (1930 и 1950) националистические лидеры диктовали процесс разработки конституции избранному Учредительному собранию. Даже в случае с конституцией 1930 года, они пытались утвердить своего рода независимость и национальную собственность, несмотря на возражения французской оккупационной власти. Лидеры националистов обозначили амбициозные устремления, которые они хотели реализовать в обоих этих документах, в том числе: правосудие; гарантирование основных свобод для граждан; поощрение духа братства; повышение социальной осведомленности граждан; поддержка обязанности защищать Родину, республику и конституцию; освобождение граждан от нищеты, болезней и невежества; гарантирование равенства в обязательствах и правах. Второе преимущество республиканской парламентской системы, как указано в конституции 1950, была декларация о том, что «суверенитет принадлежит народу, который не может быть востребованным отдельным лицом или группой». К основным принципам был добавлен пункт о правах и свободах, которая предусматривала право сирийцев на образование политических партий при условии, что они должны иметь мирные цели и средства и демократические системы. С этим дополнением конституция установила самые демократические стандарты для политических практик в истории Сирии.
Период между первым государственным переворотом в 1963 году и переворотом Хафеза Асада 16 ноября 1970 года надо рассматривать как переходной период в формировании политической архитектуры. В этот период партия Баас избавилась от своих партнеров по перевороту 1963 года, которые были насеристами или независимыми деятелями. Затем, после 1966 года, партия Баас избавилась от традиционных «правых» лидеров национального сегмента партии Баас, в том числе учредителей партии. В конечном итоге конфликт между Салахом Джадидом и Хафезом Асадом закончился победой последнего. Он сумел построить уникальную политическую систему, как это было задумано в конституции 1973 года. Конституция 1973 года (она же конституция Хафеза Асада), определила пять ключевых основ политической системы: 1) арабская революция необходима для достижения арабского мира и национальных целей единства, свободы и социализма; 2) никакие подлинные достижения не могут быть
достигнутой любой арабской страной в условиях реального раздела; 3) социалистическая система — это необходимость организовать борьбу общественности с сионизмом и империализмом; 4) свобода-священное право, и «народная демократия считается священным правом». «Свобода граждан связана со свободой Родины, а свобода граждан может быть полной только через их экономическую и социальную свободу»;  5) арабское революционное движение является ключевой частью всемирного освободительного движения.
Кроме четвертого пункта, перечисленного выше, который ограничивает вопрос о свободе «народной демократической» системы, остальные четыре пункта похожи на лозунги, которые были популярны в литературе националистических партий в то время. Народная демократия, в переводе с практики политической системы, явились выражением неприятия представительной демократической системы в ее западной форме и принятие авторитарной системы под именем одной партии, или «вдохновенного правителя», или революционного совета. Одним из результатов конституции Хафеза Асада стало установление монополии партии Баас на власть и сирийскую политическую жизнь. Конституция 1973 года обеспечила правовую основу для нахождения Хафеза Асада у власти на неопределенный срок и сосредоточила всю власть в его руках. И партия Баас, и Народный совет обеспечили процедурный инструмент для проведения президентских референдумов, которые проводились один раз в семь лет, и которые были выиграны Хафезом Асадом по процентам, которые никогда не опускались ниже 99,9. Другие положения конституции 1973 года предусматривали обширную исполнительную, законодательную и судебную власть. При этом система режима Хафеза Асада характеризовалась следующими уникальными особенностями: 1) один человек, президент Хафез Асад, контролировал политические институты и преуспел в искоренении или укрощении всех форм политической оппозиции, тем самым положив конец десятилетиям политических потрясений и хаоса; 2) решающую роль играли органы безопасности и военный истеблишмент в обеспечении преемственности и стабильности режима; 3) существовал тонкий баланс между работой спецслужб, контролируемых алавитскими деятелями, а также официальными и бюрократическими институтами, упомянутыми в конституции. Набор персонала для органов безопасности представлял собой очень близкое отражение демографического состава сирийского населения, причем преимущество отдавалось сельскому населению за счет городского. Хафез Асад установил дуализм в составе политической системы между формальными институтами, предусмотренными конституцией (Народный совет как законодательный орган, Высший судебный совет и Высший конституционный суд по вопросам судебной системы власти, и партия Баас как правящая партия) и многочисленными органами безопасности, а также силовиками в военном ведомстве, имевшие сектантские и семейные связи с кланом Асада. Таким образом, Хафез Асад создал своего рода функциональное разделение между формальными институтами и его кругом для принятия решений (президент и его помощники из числа руководителей органов безопасности), а также другими государственными учреждениями и партиями. Наконец, невозможно было бы понять состав политической системы и ее структуру при Хафезе Асаде, просто читая конституцию, из-за «политического эзотеризма», принятого режимом на практике. Общеизвестно, что первый проект конституции 1973 года убрал все, что было связано с религией (президент должен быть мусульманином, или любая роль исламской юриспруденции в законодательстве, как было указано в предыдущих конституциях). Однако под давлением массового возражения сирийского общества, Хафез Асад приказал великому муфтию республики шейху Ахмаду Кафтаро и главе Высшего шиитского совета в Ливане Мусе ас-Садру вынести соответствующую фетву. В ней утверждалось, что алавитская деноминация является частью ислама и связана с Джафари (Итна Ашари), шиитской школой юриспруденции. Таково было решение конституционной проблемы.
Еще одним примером отделения конституции 1973 года от реальности является тот факт, что раздел о свободах и правах столкнулся с препятствиями на пути осуществления. Это было продемонстрировано введением чрезвычайного положения, которое практически без перерыва действовало с 1963 года. Башар Асад отдавал себе отчет в том, что любая реформа в политической системе, которую он унаследовал, может привести к ее развалу. Мир стал свидетелем беспрецедентной «конституционной эластичности» в рамках поправки к статье 83 сирийской конституции 1973 года, которая была принята менее чем за двадцать минут. Поправка изменила требование к возрасту президента с 40 лет до 34 лет. После того, как Башар Асад президентский пост в 2000 году, появились популярные требования постепенной политической реформы и переходу к плюралистической системе, которая положила бы конец однопартийности. По крайней мере, это частично реализовывалось путем отмены статьи 8 Конституции 1973 года, чрезвычайного положения и поощрение основных свобод. Тщательный анализ изменений политической системы в конституции 2012 года показывает, что Башар Асад хотел доказать, что он внес ключевые поправки, которые отвечали большинству популярных запросов общества. В теории эта конституция действительно предлагала некоторые уступки, такие как устранение единого партийного правления, но новая конституция была рассчитана на то, чтобы Башар Асад оставался у власти до, по крайней мере, 2028 года. Уступки, предложенные в новой конституции 2012 года, включали: 1) в преамбулу конституции включены ссылки на верховенство права и ряд основополагающих принципов, включая «правление народа на основе выборов, политического и партийного плюрализма и защита национального единства, культурного разнообразия, общественных свобод, прав человека, социальная справедливость, равенство, равные возможности, гражданство и верховенство права»; 2) конституция отменила статью 8, которая была включена в предыдущие баасистские конституции, которые обозначили партию Баас как ведущую партию в обществе и государстве. Он заменил ее статьей, предусматривающей, что принцип политического плюрализма и демократического осуществления передачи власти через выборы должна стать основой политической системы; 3) конституция гарантирует защиту культурного разнообразия в сирийском обществе со всеми его
компонентами, а также множественность его притоков, как национальное достояние, способствующего национальному единству; 4) конституция отказалась от социалистической экономической системы; 5) она расширила главу о правах и свободах и добавил главу о верховенстве права; 6) она приняла принцип проведения конкурентных президентских выборов, а не референдума по одному вопросу, как это было предусмотрено в предыдущей конституции 1973 года. При этом условии статья 84 предусматривает следующее: «осуществление любой политической деятельности или формирование любой политической партии или группировки на религиозной, сектантской, племенной, региональной, классовой основе, или на основе дискриминации по признаку пола, происхождения, расы или цвета не может быть разрешена». Конституция Башара Асада, должна была исключить политические движения из политики. Последние включает в себя движения политического ислама, курдские партии или любую другую партию, не соответствующую повестке дня правящих органов, которым поручено принять решение о надлежащем выполнении данной статьи. Способ выбора президента, изложенный в конституции 2012 года, делает его соответствующим требованиям переизбрания Башара Асада. В дополнение к условию, что президент должен быть мусульманином и достигнуть 40 лет, статья 84 добавила следующую квалификацию для любого кандидата: человек должен «пользоваться гражданскими и политическими правами и не быть осужденным за бесчестное уголовное преступление, даже если он был амнистирован», должен быть женат исключительно на гражданке Сирии, должны «быть жителем Сирийской Арабской Республики в течение не менее 10 лет непрерывно». Кроме того, единственный способ, с помощью которого кандидат может баллотироваться на пост президента, — это приобретение поддержки по меньшей мере 35 членов Народного собрания. Учитывая сирийскую катастрофу, очевидно, что эти условия и положения убирают из этого процесса всех эмигрантов. Это означает, что большинство потенциальных противников режима лишены права баллотироваться на пост президента Сирии. Отсутствие легитимности конституции 2012 года объясняется тем, что при ее создании отсутствовал надлежащий конституционный процесс, а уступки, сделанные в конституции Башара Асада, относятся к вопросам, которые не влияют на структуру политической системы. В этом отношении они похожи на те, что были сделаны египетским режимом в 2005 году, который формально допускал несколько кандидатов в президенты, но который не обеспечил подлинных демократических перемен.

55.91MB | MySQL:105 | 0,561sec