В конце декабря 2007 г. саудовский Консультативный совет после длительного обсуждения принял (внеся некоторые поправки) Закон об общественных организациях и институтах (Низам аль-джамъийят ва аль-муассасат аль-ахлийя), впервые в истории королевства предложенный на его рассмотрение Советом министров королевства.
Принятие этого Закона высшим органом законодательной власти предполагает его дальнейшее утверждение возглавляемым королем Советом министров, которое должно произойти в течение 80 дней, в январе-феврале 2008 г. В дальнейшем же, этот Закон, подписанный монархом, станет одним из саудовских конституционных актов, наряду с Основным законом правления, Законом об управлении провинциями, Законом о Консультативном совете и, наконец, регулирующем процесс престолонаследия Законом о Комитете по принесению клятвы. 18 января 2008 г. текст Закона об общественных организациях и институтах был опубликован «либеральной» эр-риядской газетой «Аль-Ватан», став, тем самым, предметом широких общественных дискуссий, касающихся путей дальнейшего развития процессов общественно-политической либерализации и становления в королевстве «вырастающего на основе национальной традиции гражданского общества». Уже в силу этого обстоятельства новый Закон требует внимательного прочтения.
Тем не менее, прежде чем обратиться к тексту Закона об общественных организациях и институтах, автор этой статьи считает необходимым сделать одно замечание.
В одной из своих работ он писал, что путь саудовской общественно-политической либерализации со всей очевидностью будет идентичен тем процессам, которые значительно раньше, чем в Саудовской Аравии, стали реальностью других государств Залива. Ни в одной из этих стран (несмотря на специфический характер ситуации в Бахрейне) политическая эволюция не привела к появлению развитой партийной системы. Напротив, местные «политические классы» (даже в Бахрейне) стремились сдерживать процесс ее формирования, используя для этого лозунг «сохранения единства» того или иного (кувейтского, катарского, эмиратского или оманского) национальных сообществ, члены которых «сплочены» вокруг местного правящего семейства, нахождение которого у власти является залогом существования соответствующего государства.
Идея «национального единства» не была порождена «деспотизмом» или «тиранией» правящего семейства, находящегося у власти в том или ином государстве Залива. Для нее существовали куда как более весомые причины и обстоятельства, важнейшим среди которых выступала, конечно же, гетерогенность местных социумов, их конфессиональное и регионалистское многообразие – обстоятельство, для Саудовской Аравии еще более значимое, чем, например, для Катара или Кувейта. В этой связи любое требование разрешить в странах региона деятельность политических партий (стоило бы повторить, что случай Бахрейна специфичен) рассматривалось там как удар по «национальному единству» в силу того, что эти партии (что, собственно, бахрейнский опыт и доказал) немедленно превратились бы в выразителя интересов тех или иных кланов, семей, этноконфессиональных или региональных групп. В силу этого обстоятельства в государствах региона Залива (Кувейт был первым из них) на основе местных законодательных актов была разрешена лишь деятельность «общественных организаций» (порой, они могли получать название «клубы» или «организации общественной пользы»), далеких, как того требовало местное законодательство, от «пропаганды конфессиональных, клановых или регионалистских интересов», но, в определенной мере, ставших играть роль и групп политического действия.
И, однако же, в какой мере эта ситуация повторяется в Саудовской Аравии?
Итак, Закон об общественных организациях и институтах ставит своей целью «организацию, развитие и защиту общественной деятельности», «содействие национальному развитию», «оказание содействия гражданам в обеспечении их участия в управлении общественной жизнью», «развитие культуры общественно полезной деятельности» и, наконец, «осуществление общественного взаимодействия». В этом контексте определение, даваемое этим Законом понятию «общественная организация», полностью отвечает тем целям, ради реализации которых он и был разработан: «В качестве общественной данный Закон рассматривает любую группу, созданную на определенный или длительный срок юридическими или физическими лицами, деятельность которой направлена не на получение прибыли, а на осуществление той или иной благородной цели, среди которых общественное взаимодействие, религиозная, социальная, культурная, образовательная, профессиональная и творческая деятельность, как и деятельность в сфере здравоохранения, а также предоставление как материальной, так и моральной гуманитарной помощи или того или иного опыта в сфере технического обслуживания». Сама же эта деятельность, как гласит Закон, не может противоречить «положениям исламского шариата, нарушать существующую систему правления и нормы общественной морали, как и должна быть направлена на сохранение единства общества».
В дальнейших своих положениях цитируемый Закон проводит разграничение между тем, что он называет «общественной организацией (джамъийя ахлийя)», с одной стороны, и «общественным институтом (муассаса ахлийя)», с другой. Определение первой едва ли не полностью повторяет определение «общественной группы», хотя и предполагает, что, собственно, «общественная организация» может также действовать и на поприще «защиты окружающей среды», «молодежи», «защиты прав потребителя» и «защиты прав человека» (все эти положения отсутствовали в проекте Закона, подготовленном Советом министров, и были внесены в его текст в ходе дискуссий в Консультативном совете). При этом, из текста Закона вытекает, что «общественные организации» могут действовать и как «организации общественной пользы» (молодежные, экологические или защищающие права потребителей), и как профессиональные и творческие объединения, поскольку в число этих организаций входят также «профессиональные организации, научные и литературные общества». В свою очередь, под «общественным институтом» цитируемый Закон понимает все так же создаваемые «на определенный или длительный срок юридическими или физическими лицами, деятельность которых направлена не на получение прибыли, а на осуществление той или иной благородной цели» структуры, действующие, однако, «на денежные средства основателя или основателей». Далее же понимание «общественного института» формулируется более четко, — речь идет о «различных общественных фондах или организациях». Иными словами, это – многочисленные благотворительные фонды, уже созданные и финансируемые ведущими представителями саудовского политического и религиозного истеблишмента, включая и их региональные отделения, как и, собственно, региональные фонды, основанные и действующие как структуры, связанные с местными влиятельными семьями.
Новый саудовский Закон действительно повторяет опыт других государств Залива, направляя усилия граждан королевства только лишь на решение общенациональных задач, категорически исключая из сферы деятельности как «общественных организаций», так и «общественных институтов» любое указание на политику, ограничивая эту сферу лишь «общественной пользой» (когда те организации, которые действительно ограничивают себя «общественной пользой», получают «поощрительную поддержку со стороны короля»). Тем не менее, эта политика, но в приемлемых для государства формах, неизбежно становится одним из факторов, который будет определять (да и определяет сегодня, поскольку соответствующие структуры уже стали частью общественного пейзажа королевства) и процесс создания новых организаций, и их деятельность. Это, тем более, важно, что цитируемый Закон, по сути дела, впервые придал этой деятельности законный характер, создав для нее необходимые юридические и правовые нормы и рамки. Впрочем, в тексте Закона нет четкого указания на то, что «общественные организации» могут действовать и в женской среде, что, в свою очередь, означает лишь, что саудовский эксперимент далеко не во всем совпадает с его аналогом в других государствах Залива.
Закон об общественных организациях и институтах включает и другое важное положение, отсутствующее в соответствующих законодательных актах соседних с Саудовской Аравии государствах. Это положение также отсутствовало в его проекте, переданном Советом министров на рассмотрение Консультативного совета, и вновь появилось как итог дискуссий в саудовском протопарламенте. Речь идет о том, что в Эр-Рияде будет создан «юридический орган», получивший название «Национальный комитет общественных организаций и институтов (Аль-Хейа аль-ватанийя ли аль-джамъийят ва аль-муассасат аль-ахлийя)», обладающий «собственным бюджетом», создаваемым на основе бюджета государства, и подчиняющийся председателю Совета министров» (им является правящий монарх – король Абдалла). Его филиалы появятся во всех центрах нынешних административных провинций.
Из текста Закона вытекает, что этот Комитет – «структура, отвечающая за деятельность общественных организаций и институтов». Его задача (определяемая уже действующими законодательными актами страны, как и вновь принимаемым Законом) состоит в «регистрации и выдаче лицензий» общественных организаций, «утверждении» их «уставов (лаваих танзымийя)», «оказании государственной поддержки зарегистрированным» объединениям, «контроле, в том числе и финансовом, над деятельностью» этих объединений.
В число непосредственных обязанностей Национального комитета общественных организаций и институтов входит также «утверждение финансовых документов организаций и контроль над источниками получения ими негосударственной финансовой помощи, как и расходованием имеющихся у организации или института финансовых средств». Это положение цитируемого Закона принципиально важно, в том числе, и с точки зрения сегодняшней внутрисаудовской ситуации, когда в стране продолжает действовать антисистемная и апеллирующая к религиозным лозунгам оппозиция, тесно связанная с аналогичными ей движениями за рубежом. Но, с другой стороны, это же положение имеет непосредственное отношение и к контролю над благотворительными фондами, ранее (до сентября 2001 г.) оказывавшими существенную помощь действующим за пределами Саудовской Аравии организационным структурам, рассматриваемым международным сообществом в качестве террористических.
Контролирующий характер Национального комитета общественных организаций и институтов лишь подчеркивается его составом. Этот Комитет будет возглавляться «одним из членов Совета министров, назначаемым на этот пост королевским указом», а членами Комитета станут высшие чиновники государства, каждый из которых будет представлять, соответственно, министерство социальных дел, министерство исламских дел, вакфов, призыва и наставления, министерство внутренних дел, министерство высшего образования и министерство торговли. Разумеется, в состав Комитета будут введены и представители «общественности», обладающие «уже накопленным ранее опытом деятельности на благо общества». Трое из этих представителей будут связаны с «организациями общественной пользы», двое – «профессиональными организациями», двое – «научными обществами», еще двое – «общественными институтами» и, наконец, один – с «торгово-промышленными палатами». Все эти представители «общественности» будут назначаться в состав Национального комитета общественных организаций и институтов «на четырехлетний срок решением Совета министров по представлению председателя Совета министров» (иными словами, саудовский монарх будет лично контролировать этот процесс).
Важным положением Закона об общественных организациях и институтах является и содержащееся в его тексте положение о создании руководимого Советом министров «Фонда поддержки общественных организаций», задача которого определяется как «содействие поддержке и развитию программ деятельности организаций». Фонд будет формироваться за счет перечислений в него средств из государственного бюджета, передачи ему личных «пожертвований, даров и вакфов», сумм, «отчисляемых банками, финансовыми организациями и компаниями», а также «доходов, получаемых Фондом в сфере его собственной финансовой деятельности», как и «части налоговых поступлений и таможенных сборов, получаемых государством». Иными словами, финансовый контроль над деятельностью общественных организаций королевства будет осуществляться структурой, концентрирующей все поступления, направляемые гражданами страны, как и действующими в ней организациями на развитие этих организаций. В свою очередь, собственные средства «общественных организаций и институтов», получаемые ими не только на основе «членских взносов» (каждый участник «общественной организации» будет получать «членский билет», а его личные данные, как и связанные с этими данными изменения, будут в обязательном порядке сообщаться в «необходимые контролирующие органы»), но и в качестве все тех же «пожертвований» и «даров», будет подвергаться жесткому контролю со стороны представителей Национального комитета общественных организаций и институтов. Но, кроме того, Закон требует от этих «организаций и институтов» абсолютной прозрачности источников денежных поступлений, ежегодные отчеты о которых должны в обязательном порядке направляться в Комитет, а также публиковаться на их электронных сайтах или в прессе. При этом эти объединения могут получать «иностранную помощь» только если это будет разрешено Комитетом.
Положения саудовского Закона об общественных организациях и институтах, конечно же, далеки от того, чтобы рассматривать их в качестве действительной предпосылки для возникновения в этой стране реальной плюралистической демократии, интересы акторов которой выражают полноценные политические партии. На этом основании этот Закон уже подвергся резкой критике «либеральной» части «образованного класса», как это было отражено на страницах выражающего ее мнение электронного сайта «Трибуна диалога и творчества (Мамбар аль-хивар ва аль-ибдаъа)», один из авторов которого отмечал 23 января 2008 г. «принципиальную ущербность нового Закона, содействующего огосударствлению процесса становления гражданского общества». Однако, это всего лишь одна из возможных точек зрения на его содержание, выражающая чувство «революционной нетерпеливости» одной из страт (при этом, далеко не самой многочисленной) саудовского общества, вовсе не желающей видеть в этом Законе огромный шаг вперед, если оценивать его в контексте предшествующего развития национального социума.
Более того, форма, в которую облачается инициируемый государством очередной шаг по пути общественно-политической демократизации королевства, не может не быть некоей средней величиной между потребностями мирового развития, распространяющего свое влияние и на Саудовскую Аравию, в том числе, и как жесткое давление на нее со стороны ее западных стратегических партнеров, с одной стороны, так и уровнем эволюции самого саудовского социума, с другой. Но, кроме того, этот Закон не только доказывает, что саудовское королевство движется по пути других стран Залива. Он, одновременно, и доказательство единообразия процесса перехода (многочисленных в сегодняшнем мире) стран от прежнего авторитаризма, рассматривавшегося в этих странах в качестве единственно приемлемой для них формы политического режима к все большему укоренению основ демократии, пусть даже поначалу эта демократия и выглядит как экзотическая и вызывающая раздражение или улыбку.