Израильские эксперты о предложениях для реализации американской программы помощи Израилю

В Соединенных Штатах в 2019 финансовом году (начался в октябре 2018 года) стартовала многолетняя программа помощи Израилю, которая рассчитана на десять лет (2019 – 2028) и основана на Меморандуме овзаимопонимании (МоВ), подписанном израильским руководством с администрацией Барака Обамы в сентябре 2016 года. МоВ стал крупнейшим из когда-либо достигнутых между двумя странами соглашений. Документ санкционирует помощь Израилю в размере 38 млрд долларов на десять лет, из них 33 млрд долларов приходится на бюджет Государственного департамента США (иностранное военное финансирование – FMF ) и 5 ​​млрд долларов на финансирование совместных проектов из бюджета Министерства обороны США. Нынешняя программа помощи стала уже третьей по счету; ей предшествуют аналогичные соглашения на 2009 – 2018 и 1999 – 2008 годы[i].

Эксперты Института исследования национальной безопасности (INSS) – бригадный генерал в отставке Сасон Хадад, старший научный сотрудник, и руководитель программ INSS по экономике и безопасности, при содействии двух генерал-майоров запаса Яакова Айиша и Амира Эшеля и трех полковников запаса Адира Аарона, Эйлама Саги и Дуби Лави – пишут о том, что в рамках программы еще не были подписаны контракты на крупные закупки новых носителей и систем вооружений, из-за предыдущих обязательств по прошлым закупкам. (Отмечается, что непосредственно перед подписанием и вступлением в силу нового МоВ была заключена сделка по приобретению 17 самолетов F-35 в дополнение к имеющимся 50 самолетам, которая будет финансироваться из фондов МоВ, а также ограниченного количества новых самолетов-заправщиков). Это связано с относительным недостатком средств в первую половину десятилетнего МоВ по предыдущим соглашениям.

Тем временем Армия обороны Израиля (ЦАХАЛ) испытывает огромную потребность в американских истребителях, самолетах-заправщиках и тяжелых вертолетах. Имеющиеся на вооружении израильской армии единицы были приобретены еще в 1960-х и 1970-х годах, уже почти исчерпали технический ресурс и требуют немедленной замены. Существует также проблема растущей стоимости новых систем вооружений и значительных затрат на модернизацию и адаптацию при попытке работать с системами вооружений, срок эксплуатации  которых закончился.

По мнению экспертов, решение заключается в выполнении перспективных контрактов с низкими затратами на финансирование, что повысит боеспособность израильской армии. В целом, эти контракты принесут значительные экономические и стратегические выгоды. Они могут сократить пробелы в оперативном реагировании и способствовать развитию оборонной промышленности, включая создание независимого технического обслуживания и ремонта в ЦАХАЛе. Тем самым, в выигрыше окажется и американская оборонная промышленность, и даже Соединенные Штаты в целом, учитывая, что сильный Израиль имеет решающее значение для стабилизации региона и противостояния иранской угрозе[ii].

Проблема расхождений между существующими бюджетными рамками и необходимостью немедленных крупных инвестиций в носители с большим сроком службы не присуща исключительно области военных закупок. В гражданской сфере ее решение предполагает использование рынков капитала. В данном же случае речь идет о государственном бюджете, и структура долга должна определяться в соответствии с запланированным уровнем дефицита. Несмотря на это ограничение, государственный бюджет в Израиле также допускает решение в форме государственно-частного партнерства – сотрудничества между правительством и частным сектором. В качестве примеров приводится прокладка шоссе 6 и установки для опреснения воды, а в сфере безопасности – Город тренировочных баз им. Ариэля Шарона на юге Израиля и база цифровой связи. Цель этого способа закупок состоит в том, чтобы выровнять расходы и подогнать их под годовой государственный бюджет, другими словами, распределить крупные расходы на закупки в соответствии со структурой бюджета.

В качестве дополнительного усовершенствования системы военных закупок (что в меньшей степени применяется в сфере гражданских закупок) израильские эксперты предлагают «договор наличия» (availability contract), когда оплата производится при доступности услуги. Например, контракт на проведение повышенной летной подготовки в летной школе израильских ВВС. Такой контракт экономит затраты на поддержание инвентаря и предотвращает проблемы возврата, срока действия договора, управления материально-техническим снабжением и другие проблемы, которые существуют в военных и государственных закупках. Другие примеры включают обслуживание устройств связи, тренажеров и многое другое.

В то же время закупки, осуществляемые в Соединенных Штатах на основе американской помощи, должны соответствовать правилам и политике закупок. Они определяются Министерством обороны США, управляются и контролируются Агентством по сотрудничеству в сфере обороны и безопасности (DSCA), органом Министерства обороны США, которое в прошлом не поощряло подобные методы. Следовательно, такие способы закупок должны быть сначала закреплены в политике и правилах американской помощи, определяемой Государственным департаментом и Министерством обороны США. С Министерством обороны и Государственным департаментом недавно удалось совершить прорыв, они официально разрешили использовать средства помощи по «сделкам доступности» (availability deals).

Финансовые операции со встречными фондами не являются новыми для американцев. В прошлом они санкционировали закупку крупных партий самолетов, включая недавнее приобретение F-35 у Lockheed Martin (LM), что все еще в процессе. Эта сделка была основана на кредите, взятом компанией-поставщиком, т.е. LM, которая получила отсрочку платежей (deferral of payments) в размере около 2 млрд долларов США под относительно низкий процент в результате кредитного рейтинга компании и федерального контракта, который послужил гарантией. Эта сделка позволила ускорить поставку самолетов и спланировать закупку дополнительных систем вооружений в соответствии с оперативными потребностями ЦАХАЛа. Масштабы сделки превысили сумму, которая могла быть выделена в рамках помощи США, и даже вышли за общие рамки МоВ. При этом соотношение госдолга к ВВП Израиля не изменилось.

Эксперты отмечают, что сумма, необходимая для совершения закупок, отвечающих насущным потребностям ЦАХАЛа, которые должны быть определены в новом многолетнем плане армии, превысит 5 млрд долларов. Закупки двух эскадрилий боевых самолетов, самолетов-заправщиков и тяжелых грузовых вертолетов, также, вероятно, будут сделаны у нескольких разных компаний. Таким образом, необходимо будет использовать более широкий спектр сложных финансовых операций в рамках комплексной  программы.

Израильские эксперты отмечают также другой вариант – кредит, предоставленный правительством США, что могло бы сократить затраты на механизм финансирования с компаниями-поставщиками, как это происходило с соглашением с отсрочкой платежа и было обычным явлением в 1970-х годах. Погашение займа произойдет в рамках фондов американской помощи в последующие годы, или правительство США выделит кредитную линию. Такой вариант упростил бы сделки, придал бы большей уверенности в будущем финансировании и потребовал бы меньших затрат на схему действий, чем предыдущий вариант.

Отмечается ряд недостатков этих методов закупки дорогостоящих носителей.

Во-первых, теряется гибкость рабочих планов и бюджета Министерства обороны: большие бюджетные обязательства в течение длительного периода времени (10–15 лет) несколько снижают будущую способность определять приоритеты и принимать решения. Это было ясно продемонстрировано аргументами в пользу закупки F-35. Позиция Министерства обороны заключалась в том, что самолеты предоставляли стратегические возможности, что обусловило необходимость подписания такого крупного контракта, а преимущества перевешивали недостаток в виде уменьшения гибкости.

Во-вторых, платежи по процентам являются значительными и выплачиваются из израильского бюджета в шекелях, а не из американской помощи, как это было в случае сделки с отсрочкой платежа. Эта цена включает в себя стоимость предоставления кредитной линии и различные сборы. Выданный правительством США кредит значительно снизит стоимость. Кроме того, недавнее снижение кривой процентных ставок для средне- и долгосрочных кредитов еще больше сократит ожидаемые расходы.

В-третьих, растут затраты в течение срока эксплуатации. Новые системы вооружений значительно дороже, учитывая общий рост стоимости основных систем вооружения. При оценке рентабельности необходимо учитывать все затраты и реальный срок службы потенциальных альтернатив, а также преимущества от приобретения боевых возможностей, которые наилучшим образом смогут ответить на существующие угрозы. Однако этот расчет должен также учитывать будущие повышения цен на новые системы, что трудно оценить. Одним из способов уменьшить рост цен является использование передовых технологий для сокращения летных часов и затрат на техническое обслуживание механизмов (тренажеры, расширенное техническое обслуживание двигателей и т.д.).

В-четвертых, соотношение долга к ВВП является важной составляющей кредитного рейтинга Израиля и одним из важнейших показателей его финансовой устойчивости. Хотя на практике финансовые операции такого типа оказывают небольшое, почти ничтожное влияние, как это видно из анализа суммы займа при закупке F-35.

Главные преимущества таких способов закупки дорогостоящих носителей заключаются в следующем.

Во-первых, оперативные возможности для противостояния главному врагу Израиля, Ирану. В будущем конфронтация с Ираном, возможно, потребует оперативного реагирования на самом высоком уровне. Выгодное приобретение необходимого оборудования в короткие сроки, не выходя за рамки бюджета, позволяет подготовиться к такому сценарию. Экономические преимущества закупки новых систем значительны, учитывая, что технический ресурс систем, которые будут заменены, почти исчерпан. Замена их сократит время, в течение которого старые и новые системы используются одновременно, особенно это касается тренировок и учений, и уменьшит потребность в крупных инвестициях для «восстановления старых систем». Также подчеркивается, что новых систем требуется в меньшем количестве, что сократит накладные расходы, рабочую силу и затраты на недвижимость.

Во-вторых, крупные сделки с передовыми технологиями предлагают обеим сторонам беспроигрышную ситуацию. Для израильской оборонной промышленности эти преимущества включают компенсационные закупки, которые, как ожидается, будут расти, даже если американская помощь не требует компенсационных закупок американской промышленности в Израиле. Это связано с тем, что такие закупки определяются отдельно во время переговоров по каждой финансовой операции.

В 2018 году эксперты INSS отмечали, что согласно новому МоВ часть американской помощи, которую Израиль может использовать на закупки продукции местных производителей путем конвертации долларов в шекели, постепенно сократится с 815 млн долларов в 2019 году до 450 млн долларов в 2025 году и сведется к нулю в 2028 году. В результате ЦАХАЛ, как ожидается, приобретет больше продукции американских военно-промышленных предприятий и разработок израильских производителей в США, но ​​меньше у заводов, расположенных в Израиле.

Сейчас эксперты видят преимущество в вероятном подключении местной израильской промышленности к производственным подсистемам для мировых рынков, а модифицирование под нужды Израиля, что принесет технологии и ноу-хау, позволят ЦАХАЛу развивать независимые возможности технического обслуживания. Для американской военной промышленности продажи в Израиль также открывают выход на рынки других стран Ближнего Востока, в соответствии с политикой США по поддержанию качественного военного преимущества системами вооружений, продаваемыми Израилю. Увеличение объема военных продаж, наверняка, соответствует политике президента Д.Трампа America First, и он, рассчитывают израильские эксперты, поддержит такие предложения, равно как и соответствующее американское оружейное лобби. В результате, Государственный департамент и Министерство обороны США, вероятно, должны одобрить рассмотренные предложения по финансовым операциям в своей обновленной политике.

[i] Израильские эксперты о финансовом и стратегическом значении американской помощи Израилю // ИБВ. 07.07.2018 — http://www.iimes.ru/?p=45817#_edn3

[ii] Israel Needs to Urgently Execute Advanced Contracts in the Framework of American Aid as a Security Solution for Israel’s Critical Needs // INSS. 16.02.2020 — https://www.inss.org.il/publication/us-foreign-aid-to-israel/?offset=4&posts=2306

62.84MB | MySQL:102 | 0,536sec