Администрация Джо Байдена намерена вернуться к Совместному всеобъемлющему плану действий (СВПД, или «ядерной сделке с Ираном») в его первоначальной форме, без каких-либо изменений или дополнений к тому, как он был сформулирован в 2015 г. при администрации Барака Обамы.
Израильский советник по национальной безопасности Меир Бен-Шаббат провел встречу с его американским коллегой Джейком Салливаном 27 апреля в посольстве Израиля в США. Накануне в СМИ сообщалось о подготовке визита израильской делегации из высокопоставленных лиц в Вашингтон для выражения несогласия Израиля с возвращением США к ядерной сделке. В израильском экспертном сообществе анализируют возможности еврейского государства воспрепятствовать планам Белого дома.
По мнению полковника запаса Уди Эвенталя, старшего научного сотрудника Института политики и стратегии – IPS при Междисциплинарном центре Герцлия, «переговоры между Ираном и великими державами в Вене выявляют тревожную тенденцию: США, похоже, все больше действуют исходя из ощущения безотлагательности и слабой позиции в конфликте с Ираном из-за его расширяющейся ядерной программы и агрессивной политики в регионе».
Израильский эксперт полагает, что США проиграли Ирану в игре «кто моргнет первым», отступив накануне переговоров в Вене от принципа, которым администрация Байдена руководствовалась изначально, – Иран должен сначала вернуться к полному соблюдению СВПД, прежде чем США снимут санкции. Тегеран, настаивая на обратном порядке, добился того, что Белый дом пошел на уступки и сформулировал предложение об одновременном и постепенном возвращении сторон к СВПД. По словам Эвенталя, «американская администрация демонстрирует нерешительный подход во всем регионе к Ирану и агрессивным действиям его прокси. С тех пор, как Байден вступил в должность, иранцы только активизируют свою наступательную политику».
Хотя администрация Байдена показала, что применение силы остается альтернативой в ее арсенале инструментов, – США ответили на ракетные обстрелы американской базы в курдском районе Ирака ударом по проиранским группировкам боевиков на сирийско-иракской границе – однако это стало разовым событием. При этом Вашингтон воздержался от реакции на серию других нападений на американские интересы в регионе, беспокоясь о том, что военное возмездие подорвет его дипломатические усилия в отношении Ирана.
По мнению Эвенталя, в виду стремления администрации «отложить Иран в долгий ящик», чтобы заняться решением более острых внешнеполитических вопросов, в первую очередь, «исторической борьбой с Китаем за мировое лидерство», Израиль должен быть готов к тому, что Белый дом продолжит «смягчать» свои требования к Ирану. По его словам, «администрация Байдена, похоже, также потеряла способность строго следить за уже введенными санкциями, чтобы оказывать давление на Иран, т.к. данный шаг может быть воспринят как возврат к политике Трампа, от которой Байден публично отказался, объявив ее неэффективной. Произойдет ли прорыв в переговорах по СВПД до президентских выборов в Иране в июне этого года или переговоры продолжатся и после них, наметившаяся тенденция ставит под сомнение способность администрации Байдена реализовывать свои заявления на практике».
Такая динамика, а также общая заинтересованность президента Байдена и верховного лидера ИРИ Али Хаменеи (каждого по своим причинам) вернуться к СВПД, ставит Израиль в положение, когда ему приходится выбирать между двумя стратегическими альтернативами.
Одна из них – политическая конфронтация с администрацией Байдена и попытки убедить ее не возвращаться к СВПД и не отменять санкции. Израиль крайне обеспокоен тем, что недостатки СВПД откроют путь Тегерану к статусу порогового ядерного государства, признанным международным сообществом, и позволят ему заниматься НИОКР, что даст ему возможность в минимально сжатые сроки создать бомбу без ведома МАГТЭ и контроля над его ядерной оружейной программой.
Другая стратегическая альтернатива – углубление негласного двустороннего сотрудничества с Белым домом в попытке достичь взаимопонимания, которое обеспечит стратегические интересы Израиля и его национальной безопасности. Оно должно основываться на общем (израильско-американском) понимании того, что ни при каких обстоятельствах нельзя допустить получение Ираном ядерного оружия, необходимо тесное сотрудничество между двумя странами в военной, оперативной и разведывательной сфере.
Эвенталь полагает, что в решении иранского вопроса, который имеет первостепенное стратегическое значение, израильское руководство уже делает выбор в пользу конфронтационного подхода, особенно если Израиль действительно стоит за приписываемыми ему действиями против Ирана, в то время как мировые державы ведут с ним переговоры в Вене. Как бы то ни было, премьер-министр Нетаньяху заявил, что соглашение с Ираном не будет связывать Израиль, а начальник Генштаба дал понять, что он готовит военные варианты для срыва иранского ядерного проекта.
Эксперт считает, что если Израиль решит противостоять администрации Байдена, он может рискнуть повторить ошибку, совершенную при президенте Обаме, конфликт с которым не помешал подписанию СВПД в 2015 г. В свете наличия среди мировых держав консенсуса по поводу возвращения к СВПД, о чем свидетельствуют переговоры в Вене, оппозиционная политика и военные сигналы могут привести к изоляции Израиля, превратив иранскую ядерную угрозу в «израильскую проблему», а не в глобальный вызов.
Эксперт отмечает, что конфликт с администрацией США по иранскому вопросу может негативно отразится на американо-израильских отношениях в целом, а также помешает американской поддержке Израиля при решении других проблем, таких как: расследование военных преступлений Международным уголовным судом в Гааге; негативные события на палестинской арене; сохранение качественного военного превосходства (Qualitative Military Edge) Израиля в регионе; долгосрочный план наращивания сил и средств ЦАХАЛа перед лицом военных угроз и расширение процесса нормализации с арабским миром.
С другой стороны, политика, направленная на достижение взаимопонимания с США, может ослабить израильское давление на американскую администрацию для воздействия на Иран и даже может повлечь за собой определенные ограничения свободы действий Израиля против иранского ядерного проекта. В то же время Эвенталь считает маловероятным, что администрация США под давлением Израиля коренным образом изменит свою политику и поведение в отношении Ирана. Более того, военный вариант Израиля представляется эксперту бесполезным в настоящее время, потому что в любом случае возвращение к СВПД удержит иранцев в ближайшие годы на разумном расстоянии от создания ядерного оружия.
Следовательно, Эвенталь полагает, что в интересах Израиля – продолжать глубокий и спокойный диалог с администрацией Байдена с целью достижения двусторонних договоренностей. Другой вопрос, сможет ли Израиль в условиях беспрецедентного политического кризиса и паралича запустить механизм консультаций, необходимых для обеспечения диалога с Соединенными Штатами на основе quid pro quo («услуга за услугу»).
По мнению израильского эксперта, в ходе взаимовыгодного диалога с администрацией США необходимо, помимо прочего, сосредоточиться на решении следующих задач: определить пути достижения более длительного и более прочного соглашения с Ираном и шаги, которые будут предприняты в отсутствие такого соглашения; установить контроль над иранской ядерной программой, чтобы гарантировать, что Иран не «прорвется» или не «подкрадется» к ядерному оружию; организовать своевременное выявление таких попыток и их предотвращение в соответствующие сроки; сохранить реальную военную угрозу режиму в Тегеране; отделить решение ядерной проблемы от необходимости остановить усиление Ирана и распространение его прокси на Ближнем Востоке[i].
Сима Шайн, руководитель программы изучения Ирана в Институте исследований национальной безопасности (INSS) и Эльдад Шавит, старший научный сотрудник INSS, рассматривают вероятность срыва переговоров в Вене между США и Ираном при посредничестве ЕС. За этим последует продолжение американской кампании «максимального давления» на Иран, в то время как Тегеран продолжит нарушать условия СВПД. Навредить переговорному процессу как раз может атака на иранский ядерный объект в Натанзе, в которой иранцы обвинили Израиль.
Анализируя американо-иранские непрямые переговоры в Вене, эксперты INSS отмечают, что в рамках усилий по поиску формулы возвращения к ядерной сделке с Ираном, стороны создали две рабочие группы. Одна – по ядерным аспектам, а другая – по санкциям для определения шагов, которые США предпримут для их снятия, а Иран – отменит действия, которые он совершил, работая над своей ядерной программой в нарушение обязательств по СВПД.
При этом Иран требует отменить все санкции, которые были повторно введены после того, как они были сняты с подписанием СВПД в 2015 г., а также те, которые впоследствии были наложены администрацией Трампа и не имели прямого отношения к ядерной сделке (но были связаны с обвинениями в терроризме и нарушениями прав человека). Фактически, к концу своего срока администрация Трампа максимально постаралась затруднить будущей администрации задачу снятия антииранских санкции. Тогда как Иран непреклонен в том, что только при наличии уверенности в отмене санкций, включая возобновление экспорта нефти и перевод средств в банковскую систему, Иран вернет свою ядерную программу в то состояние, в котором она находилась до нарушения им условий СВПД.
Таким образом, США и Иран хоть и заявили о заинтересованности в возвращении к ядерной сделке, но на этом пути их ожидает немало препятствий. Основное внимание уделяется поиску формулы, которая позволит сторонам поверить в готовность друг друга реализовать соответствующие ожидания: от США ожидают снятия всех санкций, введенных администрацией Трампа; от Ирана – полного возвращения к своим обязательствам по ядерному соглашению.
При таких условиях израильские эксперты допускают срыв переговоров со всеми вытекающими последствиями.
Они отмечают, что Тегеран продолжает добиваться технологического прогресса в своей ядерной программе. Тем временем в внутри страны обострились дискуссии по ядерному соглашению (в связи с предстоящими президентскими выборами 18 июня). В Иране нарастает напряженность между представителями консервативного лагеря, которые выступают против возобновления переговоров с Вашингтоном, и президентом Хасаном Роухани и его сторонниками. Газета «Кейхан», связанная с консервативным лагерем и верховным лидером ИРИ Али Хаменеи, опубликовала призыв к иранской делегации в Вене прекратить переговоры и вернуться домой. По оценкам Меджлиса, Ирану потребуется около полугода, чтобы убедиться в отмене всех санкций. Кроме того, согласно материалу, опубликованному исследовательским институтом Меджлиса, Соединенные Штаты и европейские страны, подписавшие СВПД, оказывают давление на иранскую делегацию, чтобы она отступила от официальной позиции, которую определил верховный лидер ИРИ Али Хаменеи. Тем временем президент Хасан Роухани ясно дал понять, что те, кто выступает против переговоров, на самом деле наносят вред иранскому народу и его экономическому положению, которое может улучшиться после отмены санкций.
Согласно экспертам INSS, в администрации США также ведутся дискуссии о возможности отмены всех санкций, введенных администрацией Трампа, как того требует Иран. Республиканцы и демократы в Конгрессе США призывают Белый дом сохранить рычаги давления на Иран. Отмечается, что помимо заинтересованности Байдена в возвращении к СВПД, его администрации приходится учитывать наличие широкого круга внутренних проблем, в решении которых она зависит от законодателей.
По мнению израильских экспертов, центральный вопрос в США – действительно ли иранский режим готов вернуться ко всем ограничениям, наложенным на него ядерным соглашением. Неясно, желает ли Тегеран достичь соглашения до президентских выборов в Иране или хотел бы затянуть переговоры до августа, когда будет сформировано новое правительство президента, который будет избран в июне.
В INSS предполагают, что Белый дом попытается улучшить ядерную сделку с Ираном только после возвращения к исходному варианту СВПД. Эксперты сомневаются, что администрация США сформулировала план, чтобы убедить Иран обсудить любое будущее соглашение, учитывающее другие вопросы (ракеты класса земля-земля и поведение Ирана в регионе). Они допускают, что в Белом доме рассчитывают использовать возобновленное взаимодействие с европейскими столицами и возможность повторного введения болезненных санкций в качестве рычага воздействия на Тегеран. Однако в INSS не исключают, что после возвращения к соглашению «давление» американской администрации на Иран будет ослабевать, и иранская ядерная проблема вместе с СВПД потеряют актуальность и отойдут на задний план.
Эльдад Шавит и Сима Шайн рекомендуют израильскому руководству исходить из того, что администрация Байдена намеревается вернуться к ядерной сделке со всеми преимуществами для Ирана, и что США и Иран найдут формулу, которая позволит восстановить первоначальное соглашение. Хотя Белый дом и может прислушаться к аргументам Израиля, в том числе к тем, которые будут представлены во время запланированного визита в Вашингтон высокопоставленных представителей служб безопасности, на практике его способность повлиять на американцев в их переговорах с Ираном будет затруднена. В Вашингтоне чувствуют, что Израиль полон решимости действовать открыто или тайно, чтобы затруднить возвращение Байдена к соглашению. Это приведет к американо-израильскому конфликту, что еще больше затруднит Израилю продвижение своих интересов.
В этих обстоятельствах израильское руководство должно начать осторожный диалог с администрацией Байдена, имея в наличии конкретные предложения о том, как обеспечить полное соблюдение Ираном условий соглашения, и настаивая на связи между возвращением к СВПД и обязательством Ирана обсудить улучшенное соглашение уже в ближайшем будущем. Также Израилю важно обсудить этот вопрос с европейскими странами, которые являются партнерами по ядерному соглашению.
На втором этапе Израиль должен сформулировать и представить свое видение того, что Вашингтон определяет как «более длительное и прочное соглашение» с Ираном. Израильские эксперты выделяют ряд ключевых требований: продление срока действия соглашения (включая пятилетние лаги для изучения поведения Ирана с возможностью их продления); значительное замедление работы усовершенствованных центрифуг; ответы на вопросы МАГАТЭ; и ужесточение требований контроля. В то же время, помимо ядерной сферы, которая для Израиля является наиболее серьезной стратегической угрозой, Израиль должен выдвинуть ряд требований в отношении региональной политики Ирана.
Во-первых, США должны публично настаивать на том, чтобы Иран вывел все свои силы и своих прокси из Сирии, то есть «Хизбаллу» и шиитских ополченцев. Пока он этого не сделал, Израиль имеет полное право и при поддержке США защищать себя и свои интересы.
Во-вторых, гарантированное продолжение присутствия Соединенных Штатов в Ираке и Сирии.
В-третьих, активизация усилий по снижению иранского влияния в Ираке и Ливане, как в виде прямых шагов, которые предпримет сама администрация США, так и путем поощрения стран Персидского залива, особенно Саудовской Аравии, к развитию экономических связей с этими двумя государствами[ii].
Представляется, что действующее израильское руководство стоит на позиции, согласно которой проблему иранской ядерной программы вполне закономерно решать дипломатическим путем, однако переговоры с Тегераном должны вестись с позиции силы. В случае возобновления ядерной сделки с Ираном Израиль не будет считать себя ограниченным в антииранских действиях.
По словам Дани Данона, 17-го посла Израиля в ООН (2015-2020), «если Вашингтон действительно вернется к СВПД, мы должны снова встать на путь истины и предупредить международную арену о том, что иранское ядерное соглашение представляет собой угрозу не только для Израиля, но и для всего мира». Как и в 2015 г., Израиль «без колебаний заявит миру, что иранское ядерное соглашение представляет собой угрозу не только для Израиля, но и для всего мира. Еврейское государство, в свою очередь, сделает все необходимое для защиты своих граждан»[iii].
[i] As U.S. Negotiates with Iran Israel grapples with a strategic dilemma // IPS. April 2021 — https://www.idc.ac.il/en/research/ips/pages/spotlight/spotlight-25-4-21.aspx
[ii] A Return to the Nuclear Agreement? Contacts between the United States and Iran // INSS. 13.04.2021 — https://www.inss.org.il/publication/vienna-talks/?offset=5&posts=3115
[iii] Israel must not stand idly by // Israel Hayom. 28.04.2021 — https://www.israelhayom.com/opinions/israel-must-not-stand-idly-by/