Доклад Исследовательской службы Конгресса США о частных подрядчиках Министерства обороны в Афганистане и Ираке

В феврале 2021 года Исследовательская служба Конгресса США (CRS) выпустила доклад Department of Defense Contractor and Troop. Levels in Afghanistan and Iraq: 2007-2020.  В этом докладе содержится общая справочная информация и данные для Конгресса об уровнях присутствия военнослужащих Министерства обороны (МО) и финансируемого Минобороны персонала подрядчиков, развернутых в поддержку предыдущих и текущих военных операций в Ираке и Афганистане.

Роль частных подрядчиков в военных операциях

На протяжении всей своей истории Министерство обороны полагалось на частных подрядчиков для поддержки широкого спектра военных операций. Операции за последние 30 лет высветили важную роль, которую подрядчики играют в поддержке военнослужащих США, как с точки зрения количества подрядчиков, так и с точки зрения вида выполняемых ими работ. Во время недавних военных операций США в Ираке и Афганистане контрактники часто составляли в среднем 50% или более от общего присутствия МО в стране. С 2008 года Центральное командование США (USCENTCOM) публикует ежеквартально отчеты о переписи подрядчиков, содержащие агрегированные данные, включая такие элементы, как категория миссии и гражданство; о подрядчиках, нанятых по контрактам, финансируемым Министерством обороны, которые физически находятся в пределах зон  ответственности USCENTCOM. Аналитики и наблюдатели ранее поднимали вопросы о достоверности данных, собранных Министерством обороны в отношении числа контрактников, которых оно нанимает на театре военных действий для поддержки военных операций. Должностные лица Министерства обороны, однако, заявили, что с 2009 года Департамент внедрил различные механизмы для повышения надежности данных подрядчика. Эти улучшения включают изменения в информационных технологиях и системах сбора данных, таких как совместный синхронизированный контроль перед развертыванием и оперативный трекер (SPOT) базы данных; обновления и изменения в соответствующей ведомственной политике; а также изменения в «акценте руководства» в МО и командованиях комбатантов. За четвертый квартал 2020 финансового года Центральное командование США сообщило о 43 809 сотрудниках-подрядчиках, работающих на Министерство обороны в пределах его зоны ответственности, в том числе 27 388 человек, находящихся в Афганистане, Ираке и Сирии. С 2011 по 2019 финансовый год обязательства по всем контрактам, финансируемым Министерством обороны, выполненным в районах операций в Ираке и Афганистане, составили примерно 187 млрд долларов США.

Уровни управления силами развернутых Вооруженных сил США

Уровни управления силами, иногда также описываемые как предельные уровни численности войск, предельные уровни численности войск или уровни укомплектования сил, исторически использовались Соединенными Штатами для установления границ численности военного персонала, который может быть развернут в стране или регионе. Исполнительная и законодательная ветви власти США использовали уровни управления силами для руководства выполнением некоторых зарубежных военных операций США, а также связанным с этим присутствием персонала Министерства обороны. Например, в 1980-х годах Конгресс использовал положения законодательства о ежегодных ассигнованиях для установления уровней управления силами, ограничивающих число военнослужащих США, находящихся на действительной службе в Европе. Администрация Барака Обамы использовала уровни управления силами для управления сокращением военного присутствия США в Афганистане, а также для управление военным присутствием США в Ираке и Сирии в рамках операции «Неотъемлемая решимость». Администрация Дональда Трампа, как сообщается, делегировала полномочия по установлению уровней управления силами для Афганистана, Ирака и Сирии — министру обороны. Остается неясным, как Джо Байден и его  администрации установит и скорректирует уровни управления силами для текущих и будущих военных операций, однако Конгресс  наложил некоторые ограничения на корректировку уровней управления силами в Афганистане. В августе 2017 года Минобороны объявило, что оно проводит пересмотр уровня управления силой в рамках учета и отчетности по Афганистану, а также  американских военнослужащих в стране для краткосрочных миссий, персонала в состоянии временной командировки, сотрудникам, назначенных для агентств материальной поддержки. Некоторые наблюдатели отметили, что отсутствие учета этих категорий персонала в отчетных уровнях управления силами до августа 2017 года могло привести к искажению фактической численности Вооруженных сил США в Афганистане в течение этого периода. В конце 2017 года Министерство обороны прекратило сообщать о количестве военнослужащих США, развернутых для поддержки операций в Афганистане, Ираке и Сирии, в рамках своих ежеквартальных отчетов о численности личного состава и в других официальных докуменnах. Некоторые должностные лица Министерства обороны утверждали, что сокрытие этих данных обеспечило дополнительный уровень оперативной безопасности для развернутых сил США. Затем министр обороны Джеймс Мэттис утверждал, что предоставление открытого доступа к подробным данным развертывание может потенциально позволить соперниками США «воспользоваться такого рода сведениями для анализа ежегодных  тенденций и прогнозирования будущих расходов».  Другие обозреватели расценили вывод  этой информации как часть шаблона уменьшения «прозрачности» Минобороны.  Эти данные оставались скрытыми во время администрации Трампа, что привело к критике со стороны некоторых наблюдателей и членов Конгресса. При администрации Байдена остается неясным, будет ли Министерство обороны  сообщать о количестве военнослужащих США, развернутых в поддержку текущих или будущих военных операций.

Использование Минобороны подрядчиков во время текущих военных операций

Некоторые наблюдатели и эксперты утверждали, что внешние «ограничения ресурсов» уровней управления силами возможно, увеличили «зависимость Министерства обороны от…контрактного и временного персонала» для эффективного выполнения текущих военных операций в Афганистане, Ираке и Сирии. 14 Февраля 2017, генерал армии США Джон Николсон, тогдашний командующий силами решительной поддержки НАТО, миссии и сил Соединенных Штатов в Афганистане, дал показания перед Комитетом по вооруженными силами Сената, в которых указал, что «МО должно было заменить контрактников на солдат, чтобы соответствовать уровню укомплектованности сил в Афганистане». Хотя сокращение численности Вооруженных сил США способствовало заметному увеличению соотношения контрактников и военнослужащих  в Афганистане в период с 2012 по 2017 год, трудно оценить, насколько этот фактор повлиял на общее соотношение. Принятая Палатой представителей версия Закона о разрешении на национальную оборону за 2018 финансовый год (NDAA, H. R. 2810) содержала положение (раздел 923), которое выражало  мнение Конгресса о том, что Министерство обороны должно препятствовать практике замены персоналом подрядчиков имеющихся военнослужащих при развертывании подразделения в Афганистане. Этот раздел также потребовал, чтобы министр обороны провел соответствующий брифинг для комитетов по обороне Конгресса.  Аналогичное положение не было включено в поправку Сената к H. R. 2810, в то время как министру обороны было предписано дать брифинг о шагах по пересмотру рекомендаций по развертыванию подрядчиков в рамках замены кадровых сил и избежания такой практики в будущем. Озабоченность по поводу использования Минобороны подрядчиков в чрезвычайных операциях предшествует недавнему использованию уровней управления силами. Например, Комиссия по контрактам на военное время в Ираке и Афганистане в своем заключительном докладе Конгрессу за 2011 год выразила мнение, что операции в Ираке и Афганистане в период с 2002 по 2011 финансовый год привели к «нездоровой чрезмерной зависимости» от подрядчиков министерством обороны, Государственным департаментом и USAID.

Частные подрядчики по обеспечению безопасности в Афганистане и Ираке

В Ираке и Афганистане Министерство обороны использовало вооруженных и невооруженных частных охранных подрядчиков для оказания таких услуг, как охрана стационарных объектов; охрана передвижных конвоев; обеспечение сопровождение сотрудников службы безопасности и подготовка местных полицейских и военнослужащих. Число сотрудников частных охранных подрядчиков, работающих на Министерство обороны в Ираке и Афганистане, значительно колебалось с течением времени и зависело от целого ряда факторов, включая текущий уровень управления силами в стране и оперативных потребностей США. С 2008 года присутствие частных подрядчиков по обеспечению безопасности, финансируемых Министерством обороны, достигло пика в Афганистане в 2012 году и составило более 28 000 человек, а в Ираке в 2009 году — более 15 000 человек. В  четвертом квартале 2020 финансового года Министерство обороны сообщило о 4164 финансируемых министерством частных подрядчиках по обеспечению безопасности в Афганистане, из которых 1813 человек были отнесены к категории вооруженных частных охранных подрядчиков. Министерство обороны сообщило о 96 финансируемых Министерством обороны сотрудниках по обеспечению безопасности в Ираке и Сирии за тот же период, Ни один из которых не был определен как вооруженные частные подрядчики по обеспечению безопасности Вооруженных сил США. По состоянию на четвертый квартал 2020 финансового года 22 562 подрядчиков, финансируемых Министерством обороны, находились в Афганистане. Примерно 35% частных подрядчиков Министерства обороны, о которых сообщалось, были гражданами США (7856), примерно 43% были гражданами третьих стран (9 639) и примерно 22% были местными гражданами (5 067). Из 22 562 контрактников Министерства обороны около 8% были вооруженными частными охранными подрядчиками (1813). 17 ноября 2020 года исполняющий обязанности министра обороны Кристофер Миллер объявил: «Мы будем выполнить приказ президента Трампа о продолжении переброски наших сил из Афганистана»,  и о том, что численность американских войск там достигнет 2500 человек к 15 января 2021 года. В декабре 2020 года, по сообщениям, в Афганистане находилось около 4000 американских военнослужащих, причем уровень «быстро снижался» с целью достичь уровня 2500 к середине января. Раздел 1215 Финансового 2021 года NDAA (H. R. 6395; P. L. 116-238) установила ограничение на использование  средств Министерства обороны для внесения каких-либо изменений в общую численность Вооруженных сил США, развернутых в Афганистане, что приведет к (1) сокращению общей численности развернутых сил ниже 4000 человек (или общее число развернутых сил на дату вступления в силу NDAA 2021 финансового года); или (2) сокращение общего числа развернутых сил ниже 2000 человек. Это ограничение может быть снято после представления министром обороны Конгрессу доклада, содержащего ряд конкретных элементов, таких как оценка риска сокращения развернутых сил и оценка влияния сокращения американских войск на борьбу с терроризмом, афганский военный потенциал, возглавляемый НАТО; учебная миссия и другие приоритеты политики США. Президент может отказаться от требования об отчетности, представив письменное определение о том, что такой отказ отвечает интересам национальной безопасности США, вместе с «подробным объяснением» того, как он способствует этим интересам.   Министерство обороны прекратило публично сообщать о количестве подрядчиков Министерства обороны, работающих в Ираке в декабре 2013 года, после завершения боевой миссии США в Ираке (операция «Свобода Ирака» и операция «Новый рассвет»), а также последующее сокращение численности персонала подрядчиков Министерства обороны в Ираке. В конце 2014 года, отчасти в ответ на развитие операций в регионе, Министерство обороны вновь приступило к представлению широких оценок персонала подрядчиков Министерства обороны, развернутого в Ираке в поддержку операции «Непоколебимая решимость» (OIR). По мере увеличения численности персонала подрядчиков МО в Ираке в течение первых шести месяцев 2015 года Министерство обороны возобновило сообщение точных цифр и основных категорий персонала подрядчиков OIR в июне 2015 года. Во втором квартале 2018 финансового года Министерство обороны начало сообщать о совокупном общем количестве персонала подрядчиков, физически расположенного в Ираке и Сирии. По состоянию на 2020 финансовый год Министерство обороны сообщает ежеквартальное число подрядчиков с категорией миссии «безопасность» в Ираке и Сирии, но не идентифицирует каких-либо лиц в этой категории в качестве специально вооруженных частных подрядчиков по обеспечению безопасности. По состоянию на четвертый квартал 2020 финансового года Министерство обороны сообщило, что у него было 4826  подрядчиков в Ираке и Сирии. Примерно 53% зарегистрированных Министерством обороны частных подрядчиков были гражданами США (2558), примерно 34% — гражданами третьих стран (1632) и примерно 13% — гражданами местных/принимающих стран (636). По состоянию на декабрь 2020 года наблюдатели и аналитики оценивали численность личного состава Вооруженных сил США в Ираке примерно в 3000 человек. Администрация намеревалась сократить численность Вооруженных сил США в стране до 2500 человек к 15 января 2021 года.  Различные факторы могут повлиять на точное число военнослужащих Вооруженных сил США, указанных Министерством обороны в официальных отчетах и других документах, которые должны находиться в данном месте в данный момент времени. Различия в методологической практике – например, в том, какие категории персонала включены или исключены – могут привести к различиям в общих данных о персонале Вооруженных сил США, представленных через официальные источники.

Афганистан

Отчетные уровни Вооруженных сил США с четвертого квартала 2007 финансового года по четвертый квартал 2017 финансового года были взяты из ежемесячных отчетов Министерства обороны «Сапоги на земле» Конгрессу, предоставленных CRS, и включали весь активный и резервный персонал компонента. После 2017 финансового года Министерство обороны начало скрывать уровень Вооруженных сил США в Афганистане от публичного обнародования. При Байдене остается неясным, возобновит ли Министерство обороны сообщать о количестве военнослужащих США, развернутых в поддержку военных операций в Афганистане. Все перечисленные уровни подрядчиков взяты из ежеквартальной переписи подрядчиков USCENTCOM, в которых содержатся данные о подрядчиках в зоне ответственности USCENTCOM, начиная со второй половины 2007 года.

Ирак

Сообщенные уровни Вооруженных сил США с четвертого квартала 2007 финансового года по первый квартал 2012 финансового года были взяты из ежемесячных отчетов Министерства обороны «Сапоги на земле» Конгрессу, предоставленных CRS, и включал в себя весь активный и резервный персонал компонента. Уровень Вооруженных сил США за первый квартал 2015 финансового года — четвертый квартал 2017 финансового года были взяты из полугодового «Доклада о военных полномочиях» Белого дома Конгрессу и представляют уровни управления силами. Как отмечалось уровни управления развернутыми Вооруженными силами США обеспечивают верхнюю границу численности военного персонала, который может быть развернут в стране или регионе, и могут не отражать фактическую численность персонала в стране в течение описываемого периода. CRS использовала уровни управления силами в Ираке, о которых Белый дом сообщал раз в два года между декабрем 2014 года и июнем 2017 года, начиная с декабря 2014 года, в рамках «Консолидированного шестимесячного отчета».  По состоянию на декабрь 2017 года в «Отчетах о военных полномочиях», опубликованных администрацией Трампа, больше не предусматривались указания о текущих уровнях управления силами в Ираке или Сирии.

Обязательства в районах операций в Ираке и Афганистане

В контексте военных операций США «район операции» можно понимать как «оперативный район, определенный командующим сухопутными и морскими силами», который должен быть достаточно большим, чтобы выполнять свои задачи и защищать свои силы».  CRS определила район операций в Ираке как Ирак, Бахрейн, Кувейт, Катар, Саудовская Аравия, Турция, Объединенные Арабские Эмираты, Оман и Иордания. Далее CRS определила афганский район операции как Афганистан, Казахстан, Кыргызстан, Пакистан, Туркменистан, Таджикистан и Узбекистан. В 2008 году Бюджетное управление Конгресса (CBO) опубликовало отчет, в котором отслеживались

обязательства правительства США в районе операций в Ираке с 2005 по 2007 финансовый год. Федеральная система данных о закупках (FPDS-NG), учитывала большинство стран, граничащих с Ираком, за исключением Ирана, которые были частью иракского района операций. CRS повторила методологию CBO для определения районов операций в Ираке и использовала аналогичную методологию при определении приблизительной стоимости годовых контрактных обязательств в районах операций в Афганистане. Обратим  внимание, что между каждым районом операции может быть перекрытие—например, персонал ВВС США, дислоцированный в Эль-Удейд – базе ВВС США в Катаре может поддерживать военные операции США как в Ираке, так и в Афганистане. Обязательства возникают, когда агентства заключают контракты с поставщиками, нанимают персонал или иным образом обязуются расходовать выделенные средства. Федеральные контракты должны быть публично доступны через beta.sam.gov банка данных (по состоянию на 17 октября 2020 г. эти данные доступны только через beta.SAM.gov в рамках продолжающегося общего обслуживания администрации и стремления консолидировать и упростить информационные источники  исходных данных всех порталов, связанных с государственными закупками США). Не существует публичной базы данных, которая бы сообщала о расходах по федеральным контрактам (т. е. о платежах, произведенных федеральным правительством США) так же полно, как beta.SAM.gov.  Банк данных  предоставляет доступ к информации об обязательствах. И сообщает чистую сумму средств, обязанных или освобожденных от обязательств (т. е. корректировка в сторону понижения заявленных контрактных обязательств в связи с такими факторами, как снижение цен на материалы или прекращение какой-либо части контрактной деятельности) в результате контрактной сделки.  Данные, используемые CRS, распределяют место исполнения на основе основного места исполнения контракта, определенного beta.SAM.gov (банк данных). Банк разрешает указывать в качестве места исполнения только одну страну, контракты, перечисленные как выполняемые в одной стране, могут также включать существенное исполнение в других странах. Таким образом, деятельность, осуществляемая в основном в других странах, исключенных из определенных Афганистана и Ирака районов операций в поддержку военной деятельности США, такие как контрактные мероприятия, осуществляемые в штаб-квартире lUSCENTCOM на военно-воздушной базе Макдилл в Тампе, штат Флорида, в поддержку операций США в Афганистане, не будет включена в этот анализ.

Вопросы качества и точности  банка данных

Управление по подотчетности правительства (GAO), CRS и другие организации ранее выражали озабоченность по поводу точности данных о закупках, полученных из FPDS-NG. В то время как публичный доступ к данным государственных обязательств из FPDS-NG был переведен на beta.SAM.gov, должностные лица-подрядчики по-прежнему должны использовать FPDS-NG для отчетности и записи большинства федеральных закупочных действий, позволяющие получать данные с помощью beta.SAM.gov  подвержен тем же проблемам, которые ранее поднимались GAO и другими организациями. Все данные имеют недостатки и ограничения. Понимание ограничений данных о государственных закупках, включая знание того, когда, как и в какой степени полагаться на данные, может помочь директивным органам включить данные из beta.SAM.gov и эффективно использовать банк данных в процессе принятия решений. Данные из beta.SAM.gov  лучше всего использовать для идентификации анализа широкого спектра тенденций и производить приблизительные оценки, или собирать информацию о конкретных контрактах. Следует соблюдать осторожность, когда лица, принимающие решения, используют данные из beta.SAM.gov для разработки глобальной политики или иных выводов. В некоторых случаях сами данные могут быть ненадежными. В других случаях запрос определенных данных может возвращать результаты, которые отличаются в зависимости от параметров и времени анализа. Обновления «данных, включая новые действия, изменения и исправления, производятся на регулярной основе», что может привести к изменениям «данных … для текущего и/или за предыдущие финансовые годы». Все данные Министерства обороны, доступные через банк данных beta.SAM.gov также подвержен 90-дневной задержке доступности для пользователей, не являющихся МО. Тем не менее, некоторые наблюдатели говорят, что, несмотря на их недостатки, данные, доступные через beta.SAM.gov значительно более полные, чем те, которые имеется о деятельности по государственным закупкам в большинстве других стран мира.

К этому докладу следует добавить, что с учетом окончательного решения по выводу американских войск из Афганистана, эксперты полагают, что количество частных подрядчиков сил США и НАТО резко сократиться.  Так в частности, уже стало известно о том, что НАТО в Афганистане  более не нуждается в контрактах на обслуживание со стороны подрядчиков в этой стране. Прекращение самого знакового из этих контрактов касается окончания сотрудничества альянса в Афганистане с французским телекоммуникационным гигантом Thales, что означает фактически окончание деятельности системы навигации  GEOS. Что касается Ирака, то ЕС будет перезаключать контракты по охране объектов и сопровождения грузов для своей миссии в Эрбиле. ЕС оказывается от услуг британских подрядчиков и переходит на услуги канадской ЧВК «Гарда Ворлд», поскольку пока нет достойных европейских подрядчиков. Эта же ЧВК возьмет на себя значительную часть контрактов в Афганистане и Ираке уходящей американской охранной структуры G4S, которая, кстати, разорилась в результате своей контрактной деятельности в интересах Пентагона в Ираке и Афганистане.

55.6MB | MySQL:105 | 0,549sec