Эксперты INSS о целесообразности создания одного государства от Средиземного моря до р. Иордан. Часть 1

В течение многих лет большая часть израильской общественности поддерживала решение палестино-израильского конфликта путем создания Государства Палестина вдоль границ Израиля – т.н. двухгосударственное решение. Это было приемлемо также для большинства стран, включая Россию, и международных организаций, о чем свидетельствуют многочисленные резолюции Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи ООН.

В последние годы в Израиле и на палестинских территориях дискурс изменился. Все чаще стали раздаваться голоса о несостоятельности идеи создания двух государств. Объясняется это тем, что «зеленая линия» размыта, а Западный берег р. Иордан (Иудея и Самария в израильской терминологии) неразрывно связан с Израилем в военном и гражданском плане. Сегодня решение конфликта на основе одного государства (Израиль) от Средиземного моря до реки Иордан становится все более предпочтительным для значительной части израильских правых и даже политического центра.

Полковник (запаса) Пнина Шарвит Барух (старший научный сотрудник INSS, руководитель Программы права и национальной безопасности; в прошлом в качестве юрисконсульта в составе израильских делегаций принимала участие в переговорах с палестинцами и сирийцами) при участии ряда экспертов Института и сторонних специалистов, рассмотрела вопрос, является ли возможным решение палестино-израильского конфликта путем создания единого государства?

С этой целью она проанализировала ряд моделей и возможность их реализации; все они предусматривают предоставление палестинцам определенного уровня самоуправления:

1) унитарное государство без внутренних границ;

2) государство с палестинской автономией, в рамках которой палестинцы получат самоуправление;

3) федеральное государство, разделенное на еврейский и палестинский округа, в пределах которых власти будут обладать широкими полномочиями; на национальном уровне управление будет осуществлять центральное правительство;

4) конфедерация: модель с двумя государствами – палестинским и еврейским – с определенной и открытой границей между ними. Совместное правительство Израиля и Палестины на уровне конфедерации осуществляет руководство в сфере внешней безопасности и международной торговли.

Шансы каждой модели на успех в качестве постоянного решения конфликта оценивались с учетом ряда факторов: территориальное деление, статус еврейских поселений на Западном берегу р. Иордан и Иерусалима, гражданство и вид на жительство, государственная власть, участие палестинцев в правительстве, свобода передвижения внутри государства, проблема беженцев, безопасность, социальные, экономические и гражданские аспекты, сохранение еврейского и демократического характера государства, последствия для арабских граждан Израиля, Палестинской национальной администрации (ПНА) и сектора Газа[i].

Пнина Шарвит Барух провела анализ с позиции и интересов Израиля, с учетом аспектов, беспокоящих большую часть израильской общественности. Она вышла за рамки вопроса о том, возможно ли в принципе единое государство с сохранением одновременно его еврейского и демократического характера.

Противники идеи утверждают, что одно государство может быть либо еврейским, либо демократическим, но не тем и другим, особенно в свете его демографического состава. Сторонники уверены в том, что такая комбинация возможна, они допускают отказ от некоторых компонентов демократической или еврейской идентичности государства. Израильские арабы и представители левых политических сил полагают, что одно государство будет означать отказ от еврейского характера, преобразование его в двунациональное, еврейско-палестинское или вовсе безнациональное. Однако утрата еврейской идентичности государства неприемлема для большинства еврейских граждан Израиля. Одновременно большая часть израильской общественности заинтересована в сохранении его демократического характера.

Трудность в создании одного государства – одновременно еврейского и демократического – заключается, прежде всего, в его демографическом составе. Расширение территории Израиля путем аннексии Западного берега р. Иордан увеличит количество палестинских граждан. По состоянию на декабрь 2020 г. в Израиле насчитывается 9,3 млн жителей (включая еврейских поселенцев на Западном берегу р. Иордан), из которых около 1,95 млн – израильские арабы, большей частью считающие себя именно палестинцами.

В это число входит 350 000 жителей Восточного Иерусалима. По поводу количества палестинцев на Западном берегу р. Иордан в Израиле ведутся споры. По одним оценкам их меньше 2 млн чел., по другим, считающимся более правдоподобными, их не менее, а скорее более 2,5 млн чел. В любом случае, поглощение Израилем палестинцев Западного берега р. Иордан означает, что в 11-миллионой стране будет более 4 млн палестинских граждан, включая нынешних израильских арабов, что составит почти 40% населения.

Большая часть рассматриваемых экспертом INSS моделей не предусматривает вхождение в состав одного государства сектора Газа, где проживает не менее 2 млн палестинцев, хотя по поводу численности населения в этом анклаве в Израиле так же ведутся споры. Следовательно, включение Газы будет означать, что палестинцы составят половину израильского населения. Кроме того, поглощение анклава означает присоединение бедной и слаборазвитой территории, что потребует вложения значительных ресурсов. При этом с израильской точки зрения, Газа не имеет какого-либо идеологического значения или стратегической ценности, в отличие от Западного берега р. Иордан. Более того, Израиль в настоящее время не контролирует Сектор, который к тому же не управляется правительством, готовым вести переговоры с израильским руководством. Включение его в состав государства потребует повторной оккупации. Следовательно, пока нет решения проблемы Газы, палестино-израильский конфликт не будет полностью разрешен.

Независимо от того, будет ли включен сектор Газа или нет, модель одного государства ведет к созданию большого палестинского меньшинства. Учитывая желание большей части еврейских граждан страны сохранить ее еврейский характер, меньшинство должно будет отказаться от своих национальных устремлений, что может создать внутреннюю напряженность. Ожидается, что это станет серьезным вызовом стабильности государства, особенно по той причине, что его составят два народа с давней историей конфликта, соперничества и недоверия. Жестокие столкновения между палестинцами и евреями в Израиле в период операции ЦАХАЛа «Страж стен» в мае 2021 г. свидетельствуют о степени напряженности и ее потенциальных серьезных последствиях даже после десятилетий совместной жизни в одном государстве и пользования гражданскими правами.

Предоставление палестинцам равных с евреями гражданских прав в одном государстве позволит им оказывать значительное влияние на высшем уровне, а это несовместимо с еврейскими национальными интересами и может привести к ослаблению еврейской идентичности в стране. Не предоставление полных гражданских прав палестинцам, включая полноценное гражданство, право избирать и быть избранным в государственные органы власти, свободу передвижения и право выбора места жительства, равенство возможностей и любые другие основные права, которым пользуются израильтяне, будет противоречить демократическому характеру государства.

Таким образом, модель унитарного государства от Средиземного моря до р. Иордан (с возможностью включения сектора Газа) без каких-либо внутренних границ, с действующими  израильскими законами на всей его территории, с правительством и его властными институтами, имеющими полную и прямую власть над всеми частями государства, вызывает опасения по поводу его стабильности, учитывая ожидаемое сопротивление палестинцев тому, что они становятся частью еврейского образования. Поэтому целесообразнее внутреннее разделение государства с целью предоставления его частям определенного уровня самоуправления.

В данном случае речь идет о модели Палестинской автономии внутри государства и федерации, которая будет разделена на палестинскую и еврейскую части, управляемые властями с определенным набором полномочий.

Другая модель, альтернативная унитарному государству, –конфедерация с двумя государствами – палестинским и еврейским – с прозрачными между ними границами, управляемое конфедеративным правительством, принимающим решения по общим для двух государств вопросам. Эта модель ближе к двухгосударственному решению конфликта.

Отмечается, что в израильском общественном дискурсе время от времени обсуждается идея палестино-иорданской конфедерации, которая, по сути, относится к модели «двух государств», поскольку предполагает создание палестинского государства, имеющего определенную границу с Израилем. Учитывая, что Иордания будет категорически против такого сценария, его реализация в нынешних условиях невозможна. Но если в будущем произойдут изменения, к этой идее следует возвратиться.

Пнина Шарвит Барух упоминает еще об одной идее, которую явно или неявно выдвинули израильские правые. Она заключается в аннексии Израилем части Западного берега р. Иордан. В этом случае государство не будет охватывать всю территорию между Средиземным морем и рекой Иордан. Предлагается аннексировать большую часть «зоны C», как это определено во Временном соглашении между Израилем и Организацией освобождения Палестины (ООП) от 1995 г. («Соглашения Осло»). «Зона C» охватывает более 60% Западного берега р. Иордан и включает все еврейские поселения и большую часть незанятых территорий. Там проживает более 100 000 палестинцев (исключая районы, прилегающие к основным населенным пунктам на палестинской территории). Согласно этой идее, часть Западного берега р. Иордан, которая включает «зону A» и «B», где проживает основная масса местных палестинцев, останется под контролем палестинских властей либо в рамках Палестинской автономии, либо в качестве государства с ограниченными возможностями. Израиль сохранит контроль над внешним периметром, воздушным пространством и общими силами безопасности.

Эксперт INSS сомневается в том, что палестинцы согласятся на такое ограниченное государство. «Зона C» важна не только из-за своего размера, но и концентрации там большей части палестинских экономических активов, в частности, сельского хозяйства и промышленности, а также развития инфраструктуры, в том числе для будущего расширения своего государственного пространства. Палестинское государство, ограниченное «зонами A» и «B», лишится каких-либо перспектив экономической независимости и устойчивости. Если палестинская территория останется автономией под контролем Израиля, это, по сути, будет продолжением нынешней ситуации, по крайней мере, в «зоне А» и «В». Ни палестинцы, ни международное сообщество не будут рассматривать это как окончательное решение конфликта. Поэтому такая модель не включена в ряд возможных сценариев решения конфликта.

 

В результате анализа стало очевидным, что ни одна из моделей не имеет реальной перспективы стать постоянным, стабильным и успешным решением палестино-израильского конфликта. Одна из основных причин – высокий потенциал напряженности, связанный со свободным передвижением, которое предусматривается всеми моделями. В условиях глубоко укоренившейся враждебности между двумя народами на протяжении последних десятилетий и наличия религиозных, культурных, социальных и экономических различий, рассматриваемые модели вызывали обеспокоенность по поводу того, что напряженность между народами приведет к насильственным внутренним столкновениям и, в конечном итоге, к дестабилизации государства.

Враждебность между двумя народами может усилиться в будущем в случае реализации любой модели, в которой палестинцы становятся частью государства с еврейской идентичностью, не имея возможности реализовать свои национальные устремления. Конфедерация в этом отношении является более адекватным решением. Это единственная модель, которая предлагает решение противоречий путем предоставления каждой нации права контролировать свое собственное государство.

Любая модель ляжет тяжелым экономическим бременем на Израиль в связи с необходимостью обеспечить потребности всех новых палестинских жителей. Хотя в конфедерации Израиль не несет прямой ответственности за граждан палестинского государства, их экономическое положение имеет решающее значение. Преодоление экономических разрывов внутри конфедерации имеет решающее значение для ее стабильности. Разделение государства на районы и регионы, как это предлагается в моделях федерации и автономии, приводит к дублированию и усложнению в управлении, особенно с учетом небольшого размера страны.

Кроме того, для реализации моделей потребуется согласие палестинцев, и обе стороны должны суметь урегулировать многочисленные спорные вопросы. Пока такого понимания нет. Все модели (кроме унитарной) требуют постоянного согласования с палестинской стороной, что приведет к бесконечным спорам.

В отличие от моделей одного государства, которые основаны на идее неразрывной связи между еврейским и палестинским народами на территории между Средиземным морем и рекой Иордан, двухгосударственное решение основано на идее разделения.

На протяжении многих лет эта идея подвергалась тщательному анализу, в том числе Институтом исследований национальной безопасности. У нее есть существенные недостатки, так как она требует разделения земель и эвакуации еврейских поселений и палестинских населенных пунктов, а также создает определенные риски безопасности.

Тем не менее, делает вывод Пнина Шарвит Барух, объединение двух народов в одно государство не является долгосрочным решением палестино-израильского конфликта. Следовательно, предпочтительным его решением остается создание двух государств для двух народов.

[i] Resolving the Israeli–Palestinian Conflict: The Viability of One-State Models / INSS. December, 2021. https://www.inss.org.il/publication/one-state-models/

52.58MB | MySQL:103 | 0,372sec