Сразу отметим, что 15 октября 2005 года в Ираке начался новый этап политико-правового развития страны: правовые основы государственного строя были закреплены новой постоянной конституцией, одобренной в ходе всеобщего референдума большинством лиц, участвовавших в голосовании.
Основной задачей действующей до этого временной Конституции Ирака 2004 года («Закон об управлении государством Ирак в переходный период») было формирование основ новой государственно-политической системы страны и подготовка к принятию нового постоянного Основного закона страны.
Особенностью содержания и всего характера временной конституции было то, что она принималась в условиях иностранной военной оккупации, ликвидации всех старых государственно-правовых учреждений, запрета правившей в стране партии Баас, ломки многих сложившихся у иракцев государственных моделей и стереотипов, сформированных при прежнем режиме.
Поскольку к разработке временной конституции были привлечены, в основном, американские конституционалисты, ее текст в значительной степени был построен на принципах и моделях западной демократической системы. В связи с этим он никоим образом не отражал традиционные для арабских политических систем нормы и принципы.
Для сравнения: текст «Закона об управлении государством Ирак в переходный период» включал в себя 9 небольших глав и 62 статьи, тогда как проект же новой постоянной Конституции состоит из общей преамбулы, шести глав, разделенных на части и включает уже 139 статей.
Западные правоведы склонны усматривать в ныне действующей Конституции Ирака синтез демократических прав и свобод человека и исламских принципов, который явился итогом определенного компромисса между различными этническими и конфессиональными группами населения. Именно по причине довольно продолжительных и острых споров между ними по целому ряду вопросов срок, отведенный Временной конституцией для принятия постоянного Основного закона дважды продлевался.
Постоянная Конституция Ирака начинается преамбулой, которая, помимо прочего, декларирует приверженность Ирака господству права, преемственности власти, готовности извлечь уроки из недавнего прошлого, борьбе с терроризмом, принципам справедливого распределения богатства и предоставлением равных возможностей для всех.
Первая глава Конституции («Основные принципы») закрепляет базовые положения, на которых должна строиться новая государственность: Ирак провозглашается независимым, суверенным, демократическим и федеративным государством с парламентской республиканской формой правления.
Примечательно, что Конституции провозглашает ислам официальной религией государства и основным источником законодательства. Другими словами, ни один закон не может быть принят в Ираке, если он противоречит основным нормам ислама.
При этом гарантируется исламская идентичность большинства иракского народа при одновременном признании религиозных прав каждого человека, свободы его вероисповедания и отправления религиозных обрядов.
Таким образом, Конституция закладывает основу для прямого влияния ислама на текущее иракское законодательство, однако, с оговоркой о непротиворечии принимаемых законов и других нормативных актов также принципам демократии, правам и основным свободам, провозглашенным в Конституции.
Конституционные нормы о правах и свободах человека и гражданина выдержаны в моделях западной концепции демократии. Конституция декларирует равенство всех иракцев перед законом, широкий объем личных прав, которые могут быть ограничены только на основании закона и при наличии соответствующего судебного решения.
В общедемократическом духе выражены также конституционные права в экономической, социальной и культурной сферах. Особенностью в данном случае является довольно активная роль государства в экономической сфере, которое по тексту конституции гарантирует реформирование иракской экономики в соответствии с современными экономическими требованиями, наибольшее возможное использование природных ресурсов, диверсификацию их источников, поощрение развития частного сектора, гарантий поощрения капиталовложений в различные отрасли экономики.
Приоритетной задачей современного Ирака, по-прежнему, остается восстановление экономики и разрушенной инфраструктуры, что отразилось и в тексте Основного закона. Статья 26 Конституции Ирака декларирует государственное поощрение деятельности по привлечению инвестиций в различные отрасли экономики.
В этой связи одной из острейших проблем по праву можно назвать вопрос о распределении добычи и доходов от эксплуатации энергоресурсов между различными районами. Конституция оговаривает эти вопросы.
Так, статья 108 декларирует, что нефть и газ являются собственностью всего иракского народа во всех районах и провинциях. При этом Федеральное правительство осуществляет управление нефтяными и газовыми ресурсами, добываемыми из действующих источников в сотрудничестве с правительствами производящих районов и провинций при условии, что доходы будут справедливо распределяться на демографической основе по всей стране. Квота будет определена в установленное время для тех районов, которые были ее лишены несправедливым путем прежним режимом с тем, чтобы обеспечить сбалансированное развитие различных частей страны, что должно быть урегулировано последующим законом (статья 109).
При этом закрепляется, что Федеральное правительство и правительства производящих районов и провинций должны совместно разработать необходимую стратегическую политику по развитию нефтяного и газового богатства с целью получения наибольшей выгоды для иракского народа.
Иракская конституция, как и множество других, исходит из принципа разделения властей на три ветви.
В системе государственных органов на первое место, по понятным причинам, ставятся органы законодательной власти, что соответствует предполагаемой иракской форме правления в виде парламентской республики. Конституцией вводится двухпалатный законодательный орган, состоящий из Совета Представителей и Совета Союза. В Совет Представителей избирается один депутат от каждых 100 тыс. граждан государства на основе всеобщего, прямого и тайного голосования. Эта палата должна представлять все население страны и избираться сроком на 4 года.
В свою очередь, Совет Союза состоит из представителей районов и провинций, не входящих в состав районов. Состав Совета, условия членства в нем, сфера его компетенции и другие вопросы будут в дальнейшем определены законом.
Наибольшее значение имеет законодательная деятельность парламента, хотя действующая конституция не устанавливает общий объем законодательной сферы, равно как не урегулирован и порядок прохождения законопроекта, что, видимо, также будет отнесено к дальнейшему специальному законодательству.
Среди внешнеполитических полномочий Совета представителей наиболее важным является ратификация международных договоров и соглашений большинством в 2/3 голосов Совета.
Здесь важно отметить, что конституция не оговаривает какие договора и соглашения подлежат ратификация (как это предусмотрено, например, в Конституции Сирии), не ограничивая, таким образом, сферу внешнеполитической деятельности парламента и не позволяя главе государства единолично заключать международные соглашения.
О втором органе иракского парламента конституция упоминает очень скупо, относя порядок его формирования к будущему специальному закону.
Стоит предположить, что этому органу регионального представительства, вероятно, будет предоставлена роль своеобразного «тормоза» при утверждении законопроектов, принятых Советом, что укладывается в модель традиционного западноевропейского парламентаризма.
Исполнительная ветвь власти Ирака включает в себя президента и правительство.
Президент является символом национального единства, гарантом конституции, защитником иракской независимости, единства и безопасности ее территории. ОН избирается Советом Представителей большинством в 2/3 голосов сроком на четыре года, при этом выборы президента на второй срок не предусмотрены.
Важную роль в системе высших органов государственной власти Ирака играет правительство (Кабинет министров).
Примечательно, что в отличие от всех других арабских республик, где правительство занимает в целом подчиненное положение по отношению к главе государства (что находит свое выражение в его формировании, компетенции и практической деятельности), процедура формирования Кабинета министров в Ираке представляет собой процедуру, характерную для парламентских республик.
Интересной в этой связи является статья 74 Конституции, которая в качестве требования к кандидату на пост премьер-министра и министров выдвигает необходимость иметь университетское образование.
Кабинет министров несет ответственность за общую политику государства, за подготовку и осуществление государственных планов развития и государственного бюджета, обладает правом законодательной инициативы; представляет для одобрения кандидатуры в Совет представителей для назначения на должности заместителей министров, послов и других должностных лиц со специальным рангом; проводит переговоры по международным договорам и соглашениям и осуществляет их подписание, а также осуществляет другие полномочия исполнительно-распорядительного характера в том числе, руководство всем государственным аппаратом.
Судебная власть в Ираке по конституции является независимой и представлена судами различного вида и уровня, которые руководствуются в своей деятельности законом.
Конституция Ирака вводит принцип конституционного контроля, предоставляя право определения конституционности федеральных законов и других нормативных актов Верховному Федеральному Суду, в который с этой целью включены не только профессиональные судьи, но и специальные эксперты в области исламского права.
Верховный Федеральный Суд наделен полномочиями по толкованию конституции, разрешению споров между федеральным правительством и правительствами районов, провинций и местными органами власти, решению вопроса об обвинениях президенту для досрочного отстранения его от должности, утверждение окончательных результатов всеобщих парламентских выборов.
Напомним, что первоначально властью в Ираке было предложено создать в стране специальный Конституционный Суд, который обладал бы полномочиями определять только конституционность принимаемых законов.
Однако поскольку Верховный Суд получает полномочия по решению вопросов о соответствии законов принципам ислама, демократии и правам человека, то решение о создании специального суда не было принято.
Тем не менее, это не означает, что Верховный Суд будет носить религиозный характер, но для решения вопроса о соответствии законов нормам ислама к работе Суда будут привлекаться специалисты в области исламского права.
Действующая Конституция запрещает создание чрезвычайных судов, что часто практиковалось в период правления Саддама Хусейна, а полномочия военных судов ограничиваются только рассмотрением преступлений, носящих военный характер. Юрисдикция данных судов распространяется исключительно на военнослужащих и представителей сил национальной безопасности, но не на гражданских лиц.
Конституцией предусмотрено создание на основе специального законодательства независимых организаций, находящихся под общим контролем Совета Представителей. Среди них — Высшая комиссия по правам человека, Высшая независимая избирательная комиссия и Агентство по интеграции.
К независимым в административном и финансовом отношении учреждениям отнесены Центральный Банк Ирака, управление финансовой инспекции, Агентство по средствам связи и коммуникациям и управление пожертвованиями для религиозных учреждений. Также разрешено учреждать и другие независимые организации в соответствии с нуждами и потребностями страны и на основании закона.
Конституция Ирака устанавливает особый правовой статус провинций, не входящих в состав районов. Они получают особые административные и финансовые полномочия для обеспечения своего самоуправления в соответствии с принципами административной децентрализации. Во главе такой провинции стоит губернатор, избираемый провинциальным советом. Конституция разрешает делегировать определенные полномочия федерального правительства таким провинциям и наоборот, провинциями часть своих полномочий федеральному правительству при обоюдном согласии обеих сторон.
Стоит особо подчеркнуть, что конституционными нормами гарантируются довольно значительные права национальных меньшинств Ирака, таких как туркоманы, ассирийцы, халдеи в административной, политической, культурной и образовательной сферах, что невозможно было при прежнем режиме, и что отражает новую особую направленность Основного закона в национальном вопросе, хотя его четкого разрешения конституция содержать не может.
Интересное положение содержится в заключительном разделе конституции, где разработчиками предпринята попытка пресечения возможных фактов коррупции и воровства со стороны высших должностных лиц государства, когда президенту республики, премьер-министру, членам кабинета министров и другим крупным государственным чиновникам запрещено извлекать выгоды из своего служебного положения, получать что-то для себя за счет государственного финансирования.
Скорее всего, это обстоятельство напрямую связано с недавнем коррупционным прошлым саддамовского режима.
Проделав достаточно подробный анализ наиболее значимых положений действующей в Ираке конституции, можно прийти к следующим выводам.
Первое. Основной закон Ирака содержит целый ряд положений, которые впервые были де-юре закреплены в законодательстве государства. Некоторые юридические новеллы носят поистине демократический характер и направлены на расширение конституционных прав и свобод иракских граждан.
Второе. Ряд статей носят декларативный характер и не подкрепляются пока никакими материальными или процессуальными гарантиями. Недостаточно обозначена и роль судебных органов, равно как и конституционная ответственность государственных структур за проводимую политику.
Третье. Многие статьи требуют принятия в скором будущем конкретизирующего их специального законодательства.
Текст же самой конституции в соответствии со статьей 136 может быть изменен лишь по истечении двух парламентских циклов, которые составляют 8 лет.
Четвертое. В настоящее время Конституция Ирака – это, скорее, каркас или условная модель будущей государственности, и поэтому даже после ее утверждения на референдуме политический кризис, а вместе с ним и конституционный процесс завершены не будут.
Явится ли она неким «спасательным кругом» для установления стабильности в стране или превратится в фиктивный, оторванный от реальности документ, прикрывающий от имени народа отсутствие реальных демократических свобод, покажет время.