О докладе SIPRI об отношениях Афганистана с соседними государствами

В декабре с. г. SIPRI — независимый международный институт, занимающийся исследованиями конфликтов, вооружений, контроля над вооружениями и разоружения – выпустил доклада на тему «Афганистан и его отношения с соседними государствами». Представляем  его основные тезисы.

Двадцать лет назад шесть граничащих с Афганистаном стран подписали декларацию, в которой выразили общую приверженность оказанию помощи в восстановлении страны и стремление к «миру и стабильности в регионе» после падения тогдашнего правительства талибов.

Ситуация в Афганистане сегодня далека от того, что эти шесть стран — Китай, Иран, Пакистан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан — представляли в 2002 году. Внезапный вывод войск Соединенных Штатов и союзников и возвращение к власти талибов в августе 2021 года породили множество новых проблем в области безопасности и развития. В настоящее время в Афганистане присутствует более десятка транснациональных групп боевиков и террористов, некоторые из которых действуют под эгидой талибов. Дискриминация по признаку пола, этнической принадлежности и религии широко распространена, как и нарушения прав человека. И без того сложные гуманитарные условия, условия развития и экономические условия еще больше ухудшились, превратившись в кризис, который вряд ли закончится, пока правительство талибов — дипломатически изолированное и находящееся под рядом международных санкций — остается непреклонным в выполнении требований по формированию более инклюзивного правительства, защите прав женщин и противодействию, а не содействию терроризму.

Тем не менее, региональное сотрудничество было довольно ограниченным в последние два десятилетия. Поскольку правительства США и их союзников обратили свое внимание на другие страны, соседи Афганистана начали задумываться о том, как они могут наилучшим образом отреагировать на эти риски и вызовы, и даже коллективно вмешаться для их решения. В представленном актуальном докладе даются несколько указаний на то, что действительно зарождается более обоснованная на региональном уровне, целостная перспектива и подход — маленькие семена, из которых может вырасти устойчивый ответ на проблемы мира, безопасности и развития Афганистана.

Региональное сотрудничество после 2002 года

Международные аналитики, официальные лица и военные давно признали, что мир и стабильность в Афганистане могут быть достигнуты только путем вовлечения в этом процесс более широкого региона. Афганистан расположен на пересечении Востока и Запада, Центральной и Южной Азии. На протяжении многих лет предпринималось много попыток извлечь выгоду из своего стратегического положения и превратить Афганистан в региональный торговый и транспортный узел. Дипломатические и экономические ресурсы, вложенные в разработку, переговоры и реализацию инициатив по созданию связей, включают, с севера на юг, инициатива США «Новый шелковый путь»; проект электроснабжения CASA-100, соединяющий Центральную Азию с Пакистаном; проект газопровода Туркменистан–Афганистан–Пакистан–Индия (ТАПИ); и Трансафганская железная дорога, которая должна быть протянута от Узбекистана до морских портов Пакистана. В 2018 году был согласован транзитный маршрут, протянувшийся с востока на запад из Афганистана в Турцию, называемый «коридором ляпис-лазури», и Китай уже давно стремится официально включить Афганистан в свою инициативу «Один пояс, один путь». Эти инициативы согласуются с многочисленными региональными диалоговыми платформами, от Региональной конференции по экономическому сотрудничеству по Афганистану и «Сердце Азии» — Стамбульский процесс, до контактной группы Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) — Афганистан. Каждая из этих платформ включала страны более широкого соседства, чтобы стимулировать участие региона и развивать сотрудничество по Афганистану. Также был выдвинут ряд «минилатеральных» инициатив, включая, созданный в 2017 году, трехсторонний механизм для китайско–афгано-пакистанских дискуссий на уровне министров иностранных дел. И Китай, и Россия также принимали активное участие в мирном процессе вместе с Пакистаном и США в рамках Четырехсторонней координационной группы, расширенной «тройки» и диалогов в Московском формате. Однако, несмотря на множество каналов и форумов для переговоров о согласованном на региональном уровне подходе, по-настоящему эффективной стратегии или архитектуры так и не появилось. Как показатель, ШОС, наиболее организационно развитая и упорядоченная платформа для консультаций между прямыми соседями Афганистана (за исключением Туркменистана), фактически оказала очень мало конкретной поддержки в области безопасности, экономики или развития Афганистану до возвращения талибов к власти.

Действительно, соседи Афганистана по-разному занимали пассивную позицию по отношению к событиям в Афганистане; в одностороннем порядке преследовали свои интересы способами, которые не способствовали более широкой региональной стабильности; или были отстранены в процессах, которые в значительной степени возглавлялись и финансировались США и их союзниками. Характерно, что решение президента США Джо Байдена о полном выводе войск в короткие сроки было объявлено без предварительного предупреждения, не говоря уже о консультациях с соседями Афганистана, хотя эти государства, скорее всего, пострадают от вакуума безопасности, который  создало это решение. Тем не менее, есть признаки того, что этот вакуум безопасности начал генерировать большую политическую волю и большее сближение их политических интересов или интересов безопасности.

Сейчас существуют веские причины, по которым регион может и должен начать сближаться по афганскому досье, по крайней мере, до некоторой степени.

Каждый из соседей Афганистана опасается присутствия в Афганистане по крайней мере одной боевой организации, деятельность которой может распространиться на его собственную территорию. Поскольку ни одна страна — несмотря на ранние  предположения о роли Китая — не может или не желает выступать в качестве гаранта безопасности, существует мало альтернатив более коллективному региональному сотрудничеству. Например, Пакистан, давний покровитель афганских талибов, в прошлом году столкнулся с ограничениями в его рычагах вляния, например, в отношении террористической группировки «Техрик-е-Талибан Пакистан» (ТТП), действующей на афганской территории. Соседи Афганистана вполне могут прийти к выводу, что ненадежные двусторонние рычаги политического влияния и влияния в области безопасности лучше подкрепляются давлением со стороны нескольких государств, действующих согласованно, даже если только как единство негатива. Есть признаки того, что это уже происходит.

Общие опасения по поводу определенных террористических группировок, в частности «Исламского государства провинции Хорасан» («ИГ-Хорасан») и «Аль-Каиды» (обе организации запрещены в России), действующих на территории Афганистана, могут послужить толчком для целого ряда событий. Например, Региональная антитеррористическая структура ШОС может начать составлять общий список террористических организаций. Это намерение было упомянуто в главном итоговом документе последнего по времени саммита ШОС в Самарканде. Помимо ответных мер по борьбе с терроризмом, соседние государства также оказывали давление на Талибов с целью проведения реформ. В то время как нормативные вопросы, такие как дискриминация по признаку пола, могут занимать второстепенное место в их списке приоритетов, соседи Афганистана гораздо более откровенны в отношении других элементов инклюзивности. Например, в недавней Самаркандской декларации ШОС было четко указано на необходимость того, чтобы талибы работали над созданием инклюзивного правительства «с представителями всех этнических, религиозных и политических групп афганского общества». Государства не только на словах подчеркивают инклюзивность как основной принцип взаимодействия и вероятное предварительное условие для дипломатического признания. Следовательно, это дает ощутимый стимул все еще изолированному режиму талибов.

Региональные игроки также предложили правительству талибов другие «пряники». Например, в рамках «Инициативы Тунси» соседних с Афганистаном стран по поддержке экономического восстановления и практического сотрудничества с Афганистаном, о которой было объявлено в апреле 2022 года, шесть ближайших соседей Афганистана и Россия обязались предоставить конкретные пакеты гуманитарной помощи. В ноябре группа стран более широкого региона, собравшаяся в рамках Московского формата консультаций по Афганистану, призвала к размораживанию финансовых активов Афганистана. Хотя многие каналы иностранной помощи в Афганистан прекратились с августа 2021 года, сокращение числа инцидентов в сфере безопасности также открыло перспективы для определенного объема двустороннего экономического взаимодействия со стороны соседей Афганистана, за которым активно  ухаживает «Талибан». Например, Узбекистан продолжает обсуждение планируемого проекта железной дороги, соединяющей его с Пакистаном через Афганистан. Соглашение о транзитной торговле между Пакистаном и Афганистаном от 2010 года остается в силе, позволяя Афганистану экспортировать товары в Индию через территорию Пакистана. Переговоры между Пакистаном и Узбекистаном по соглашению о торговле и транзите через афганскую территорию продолжаются.

Индийские и иранские амбиции по расширению связей через иранский морской порт Чабахар, который частично зависит от Афганистана, также остаются на столе. Россия подписала ряд торговых соглашений с Афганистаном. Китай возобновил выдачу виз афганским бизнесменам, а с августа 2022 года отменил тарифы на импорт 98% афганских товаров. Это также продолжало предлагать перспективу включения Афганистана в инициативу «Один пояс, один путь». Приграничная торговля с соседями Афганистана, по-видимому, растет,  а таможенные сборы в 2022 году выше, чем в предыдущем году.

Эти региональные экономические мероприятия и ограниченные формы сотрудничества вряд ли позволят существенно разрешить кризис бедности и отсталости в Афганистане. Дефицит гуманитарной помощи в Афганистане остается огромным, но сотни миллиардов долларов иностранной помощи, поступившие в Афганистан за 20 лет, часто усугубляли проблемы плохого управления и коррупции. С другой стороны, более низкие уровни регионального экономического взаимодействия могут в гораздо большей степени соответствовать поглощающей способности афганских экономических и социальных институтов. Примером необходимости более выверенного и более чувствительного к масштабам подхода является китайская инициатива по импорту более 1000 тонн кедровых орехов из Афганистана, в результате чего цены на кедровые орехи в Афганистане выросли на несколько сотен процентов в начале 2022 года. Экономическое сотрудничество и развитие частного сектора, которое в большей степени адаптировано к экономическим условиям Афганистана, потенциально может быть устойчивым, хотя сохраняется необходимость обеспечения того, чтобы выгоды возвращались афганскому обществу через предоставление государственных услуг.

Потенциальные диалоговые платформы для будущего регионального сотрудничества

Сохраняются серьезные проблемы для регионального взаимодействия. Международные санкции затруднили реализацию многих крупномасштабных экономических планов и инициатив в области подключения, особенно тех, которые получили поддержку многосторонних финансовых институтов. С политической точки зрения глобальное непризнание правительства талибов также означает, что большинство региональных форматов диалога по Афганистану до 2021 года, включая Контактную группу ШОС-Афганистан, в настоящее время заморожены или не функционируют. Тем не менее, некоторые из них продолжают действовать, а некоторые новые были открыты после захвата власти талибами. Московский формат консультаций по Афганистану был создан в 2017 году для обсуждения того, как обеспечить политическую стабильность после вывода войск США. Четвертая встреча в этом формате состоялась в ноябре этого года и включала специальных посланников по Афганистану и высокопоставленных должностных лиц из Китая, Пакистана, Ирана, Индии, Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана, а также представителей Турции и трех ближневосточных государств в качестве гостей. После встречи специальный представитель президента России по Афганистану Замир Кабулов сообщил, что «мы все однозначно поддерживаем формирование этнополитически инклюзивного правительства в этой стране как можно скорее». Продолжают действовать или были созданы более широкие многосторонние диалоговые платформы. Ташкент с 2019 года проводит ежегодные международные встречи по Афганистану. На встрече в июле 2022 года, в которой участвовали талибы, были представлены почти 30 государств, включая США и Европейский союз. В сентябре 2021 года был создан новый механизм многостороннего диалога — встреча министров иностранных дел соседних с Афганистаном стран. В настоящее время это межправительственный формат самого высокого уровня для обсуждения тем, связанных с Афганистаном. На третьей такой встрече, состоявшейся в марте 2022 года в Тунси, Китай, было объявлено о консенсусном заявлении из восьми пунктов, которое включало общие принципы добрососедского взаимодействия, а также призывало талибов «полностью порвать»  связи с террористическими сетями.

На встрече также была принята «Инициатива Тунси» и объявлено об экономических обязательствах стран-участниц и пакетах помощи Афганистану. Для продолжения работы встреч министров иностранных дел должны проводиться регулярные консультации между специальными посланниками всех стран-участниц в Афганистане, а также должны быть созданы три рабочие группы по политическим и дипломатическим вопросам; экономическим и гуманитарным вопросам; и вопросам безопасности и стабильности. Примечательно, что в кулуарах конференции в Тунси Китай также организовал встречу  так называемой «расширенной тройки» с представителями движения «Талибан». Формат расширенного тройственного диалога по Афганистану включает Китай, Пакистан, Россию и США и впервые встретился в 2019 году.

Другие соседи также проявили инициативу. В октябре 2021 года Иран провел региональную конференцию министров иностранных дел шести прямых соседей Афганистана плюс России. Это продолжило предыдущие обсуждения между ними относительно сотрудничества в области инклюзивного правительства, мира и безопасности в Афганистане. Два месяца спустя, в декабре 2021 года, Пакистан провел специальное заседание Организации исламского сотрудничества с акцентом на ситуацию в Афганистане. На этой встрече присутствовали представители движения «Талибан», ЕС и всех пяти постоянных членов Совета Безопасности Организации Объединенных Наций. Индийские власти также сделали Афганистан центральным элементом своего подхода к более широкой Центральной Азии.

Выводы

Нельзя сказать, что эклектичное сочетание форматов регионального диалога и различных инициатив представляет собой эффективную региональную архитектуру для решения многих гуманитарных, экономических, политических проблем и проблем безопасности, с которыми сталкиваются Афганистан и его соседи. Тем не менее, это предлагает некоторые возможные пути для прогресса — и не только для ограниченного и квалифицированного политического взаимодействия с талибами. Эти диалоги помогают прояснить и скоординировать позиции соседних государств и объединить их голоса таким образом, чтобы оказать более согласованное давление на режим талибов, чем это возможно для какой-либо одной страны, действующей в одиночку. Есть некоторые подлинные общие интересы и позиции, которых придерживаются все страны и организации, заинтересованные в будущем Афганистана, как региональном, так и в нерегиональном. Никто не хочет видеть дестабилизированный Афганистан, который создает риски с точки зрения глобально активных террористических групп, таких как ИГ или «Аль-Каида». И все они призывали к созданию более инклюзивного правительства талибов, даже если их определения инклюзивности могут отличаться.

Однако, в конечном счете, прогресс в значительной степени зависит от самих талибов, которые по различным идеологическим причинам продолжают править на принципах, которые в значительной степени являются неприемлемыми для международного сообщества. Также по-прежнему существуют ключевые точки расхождения между интересами и позициями соседей Афганистана, а также между ними и другими международными и многосторонними заинтересованными сторонами, последние из которых уделяют гораздо больше внимания нормативным темам гендерного равенства, прав человека и демократии. Эти различия важны, и их нельзя игнорировать.

Кажется, что альтернативы какой-либо форме международного взаимодействия с талибами мало. Европа, США и Организация Североатлантического договора (НАТО) в значительной степени переключили свое внимание с Афганистана на российскую военную операцию на Украине. Соседи Афганистана по региону, по очевидным причинам, не могут позволить себе такой роскоши. Именно по этой причине любые усилия соседей Афганистана по условному и ответственному взаимодействию с правительством талибов, могут дать наилучшую надежду на поиск пути к прочному миру и развитию как для Афганистана, так и для региона в целом.

62.43MB | MySQL:101 | 0,492sec