«Стратегическая оценка Израиля-2023» Института исследований национальной безопасности (INSS) определяется как «результат глубокого анализа, дискуссий и размышлений всех экспертов Института с целью поставить на повестку дня израильской общественности рассмотрение основных угроз национальной безопасности и стимулировать дискуссию об их возможных последствиях»[i].
Эксперты INSS Уди Декель, Анат Курц, Ноа Шустерман и др. ситуацию на палестинской арене рассматривают как стратегическую проблему в виду отсутствия видимого выхода из конфликта.
Определяются возможные сценарии развития событий в 2023 г.
— Рост насилия и хаоса в основном на Западном берегу р. Иордан, народное восстание вплоть до вооруженной интифады.
— Продолжение или даже более стремительное падение влияния ФАТХа и ХАМАСа на палестинскую общественность, рост числа групп или активистов без организационной принадлежности.
— ХАМАС продолжает усиливаться, добиваясь политических успехов в секторе Газа на фоне проектов восстановления анклава и преуспевая в привлечении в свои ряды молодых палестинцев, стремящихся бросить вызов Израилю и дестабилизировать ситуацию на подконтрольных ПНА территориях.
— В связи с ухудшением ситуации (наряду с окончанием «эпохи Аббаса») – происходит вмешательство международного сообщества, требующего разрешить выборы в Палестинский законодательный совет (ПЗС) и на пост президента ПНА, включая проведение голосования в Иерусалиме.
— Внутрипалестинское примирение. На фоне установления в Израиле правого правительства возобновляются переговоры о примирении между ФАТХом и ХАМАСом под лозунгом «Единство рядов». Председатель ПНА Аббас придает переговорам позитивный настрой, заявляя, что внутренний палестинский раскол противоречит заповедям ислама, и обещает приложить все усилия, чтобы положить ему конец. Израильское правительство поощряет стремление к единству и даже к проведению выборов в ПЗС и, возможно, также на пост президента ПНА. Аббас, настаивавший на принципе «одно оружие, один закон, одна власть», может согласиться на компромиссы, которые он отвергал в прошлом, ввиду слабости своей власти в настоящее время.
— В виду того, что палестинская арена долгое время готовилась к уходу Махмуда Аббаса с поста председателя ПНА, его последний день может привести к нескольким сценариям. Один оптимистичный – планомерная смена руководства и продолжение функционирования институтов ПНА, по крайней мере, на текущем уровне. Остальные негативные – от продолжающейся борьбы за лидерство, начала хаоса и анархии до распада Палестинской национальной администрации.
С учетом вышесказанного эксперты INSS рекомендуют израильскому руководству бороться одновременно с двумя опасными тенденциями, которые подпитывают друг друга:
- В краткосрочной перспективе – накоплением потенциала эскалации напряженности, в том числе вооруженного противостояния, на палестинской арене после событий, развернувшихся в 2022 г., и в ответ на очевидные планы нового израильского правительства в отношении палестинцев.
- В среднесрочной и долгосрочной перспективе – скатыванием к реальности одного государства, что не позволит Израилю в будущем отделиться от палестинцев и реализовать возможности политического урегулирования.
В INSS полагают, что «израильская стратегическая концепция должна основываться на том, что Израиль имеет дело с двумя отдельными, конкурирующими и разными палестинскими образованиями — Палестинской национальной администрацией во главе с ФАТХом на Западном берегу р. Иордан и ХАМАСом в секторе Газа. Цель, которая ставилась ранее – восстановление контроля над сектором Газа в пользу ПНА – потеряла актуальность, потому что руководство ПНА не может и не хочет возлагать на себя бремя в виде сектора Газа в противостоянии с ХАМАСом. Условием примирения, выдвинутым Аббасом, является роспуск военного крыла ХАМАСа или, по крайней мере, его подчинение службам безопасности ПНА, но это условие невыполнимо (без военных действий Израиля против вооруженных отрядов этого движения). Кроме того, ПНА уже испытывает трудности с бюджетом для управления прибрежным анклавом, помимо Западного берега р. Иордан».
Израильские эксперты считают, что Израилю следует не допускать распада Палестинской национальной администрации, укреплять и стабилизировать ее правление, сохраняя при этом ее превосходство над ХАМАСом. Новое правительство в Израиле должно осознать, что усилия по нейтрализации непосредственных угроз безопасности обеспечат лишь временное и частичное решение проблемы, тогда как потенциал эскалации возрастает, и со временем потребуются коренные изменения в стратегии в отношении ПНА и взаимоотношений с ее руководством. С практической точки зрения, израильское правительство должно продолжать поддерживать разнообразные каналы связи с ПНА, и в частности, координацию в сфере безопасности. Чтобы предотвратить народное восстание палестинцев, Израиль должен будет обеспечить основу гражданской жизни и избегать коллективных карательных мер, которые могут усугубить экономические трудности, усилить разочарование, особенно среди молодежи, и способствовать дальнейшему снижению готовности палестинских силовиков к сотрудничеству в борьбе с терроризмом.
Израиль должен принять ряд сдерживающих мер перед лицом взрывоопасного потенциала, который может усилиться, с одной стороны, из-за реализации новым израильским правительством политики, включающей выдавливание палестинцев из зоны C на Западном берегу р. Иордан; массовое паломничество евреев на Храмовую гору и разрешение на еврейскую молитву на территории комплекса; активизацию деятельности по обеспечению безопасности, пресечению и ликвидации террористических инфраструктур на территории ПНА; строительство жилья для еврейских поселенцев в зоне 1Е, окружающей Иерусалим с востока; а с другой стороны – в виду деятельности палестинцев по осуждению и бойкоту Израиля в международных судах, наряду с ослаблением ПНА и внутренней борьбой за власть. По мнению экспертов INSS эти меры должны заключаться в следующем:
— С целью определения соответствующих договоренностей об укреплении и стабилизации правящих институтов ПНА провести диалог по вопросам безопасности, основными из которых являются: обязательство Израиля снизить активность на территориях ПНА, если и когда палестинские службы безопасности выполнят свои обязанности по борьбе с терроризмом, демонтажу террористической инфраструктуры и установлению правопорядка. Поэтому важно помочь палестинскому руководству провести реформы служб безопасности, чтобы повысить эффективность их работы. Важно привлечь Иорданию и американского координатора по безопасности (USSC) в процесс создания операционной концепции, четкого распределения ответственности и полномочий между службами, изменений в организационной структуре и обучении.
— В случае обеспечения безопасности и стабильности, израильскому правительству предлагается — вопреки намерению изменить Закон о размежевании — предоставить ПНА полный контроль над северной частью Западного берега р. Иордан (территорией, где нет еврейских поселений). Этот шаг покажет палестинцам и международному сообществу, что Израиль не заинтересован в отказе от идеи создания двух отдельных и самостоятельных образований и даже готов к территориальным компромиссам. Это также перенесет бремя ответственности на ПНА и потребует от нее продемонстрировать способность контролировать свою территорию.
— Интегрировать Палестинскую национальную администрацию в региональные структуры на основе «Авраамовых соглашений». В последние месяцы противодействие ПНА интеграции в региональные соглашения ослабла, появилось понимание, что палестинцы не могут «ветировать» развитие отношений между Израилем и арабскими странами. Допускается даже, что интеграция ПНА в региональные договоренности подтолкнет Саудовскую Аравию к присоединению к «Авраамовым соглашениям». Со странами, которые являются партнерами по этим соглашениям, рекомендуется рассмотреть варианты интеграции ПНА в региональные проекты таким образом, чтобы это принесло пользу палестинской экономике и управлению (без ущерба для двусторонних интересов Израиля).
— Прекратить препятствовать возвышению новых палестинских руководителей из местных лидеров, предпринимателей, ученых, глав студенческих ассоциаций и элементов гражданского общества. Они могут создать островки стабильности на распадающейся палестинской арене, и из них может сформироваться руководство, альтернативное движениям ФАТХ и ХАМАС.
— Израиль должен быть осторожен и не предпринимать односторонних шагов, которые коренным образом изменят реальность на палестинских территориях. Особенно это касается аннексии районов на Западном берегу р. Иордан, создания новых еврейских поселений и незаконных форпостов. Аннексия без поддержки США (администрация Байдена заявила, что будет этому противодействовать) приведет к негативным последствиям для Израиля, среди них: серьезное ухудшение отношений с США и Европой; ущерб мирным соглашениям с Иорданией и Египтом, «Авраамовым соглашениям» и возможности их расширения и углубления; укрепление единства между ФАТХом и ХАМАСом и их сплоченность вокруг насильственного палестинского сопротивления; требование палестинцев разрешить проведение выборов в ПНА, в том числе в Иерусалиме; содействие международному признанию (в Совете Безопасности) Государства Палестина в границах 1967 г. со столицей в Восточном Иерусалиме; усиление осуждения Израиля на международных форумах вплоть до введения против него санкций.
В INSS подчеркивают, что в долгосрочной перспективе необходимо остановить скатывание к реальности одного государства (отмечается, что около 80% граждан Израиля выступают против создания одного двунационального государства). Чтобы обеспечить реализацию политических вариантов в будущем, на Западном берегу р. Иордан необходимо создать условия для политического, географического и демографического разделения между Израилем и ПНА (сейчас более 60% израильских граждан выступают за отделение от палестинцев).
В этой связи эксперты советуют предпринять следующие шаги: восстановить и завершить строительство т.н. барьера безопасности; создать план поселенческих блоков и сократить застройки за их пределами; контролировать и предотвращать незаконное строительство и создание дополнительных форпостов; разработать общий план инфраструктуры для палестинцев в зоне C – разделить инфраструктуру, обеспечивать занятость и развивать промышленные зоны; улучшить систему второстепенных дорог; заняться развитием независимой палестинской энергетики и средств производства; сократить общие пространства во избежание конфликтных ситуаций.
Что касается ХАМАСа, Израилю следует продолжать умиротворение сектора Газа путем обеспечения экономических и гражданских выгод, а также безопасности. В этом контексте необходимо продвигать проекты по газоснабжению, опреснению воды, канализации, центрам занятости; продолжать выдавать разрешения на работу в Израиле жителям Газы в обмен на облегчение ситуации в сфере безопасности и отказ ХАМАСа от проведения терактов в Иерусалиме и на Западном берегу р. Иордан. Для успокоения ситуации в анклаве необходимо более активное участие Египта в делах сектора Газа: египетское руководство, с согласия Израиля, может заняться строительством порта на границе Египта с Газой под управлением египтян и палестинцев с привлечением международных инспекторов; позиционирование Каира как связующего звена между анклавом и странами Персидского залива, включая перевод катарских денег в Газу через Египет и под его контролем (в настоящее время только треть суммы переводится через Египет). Египет сможет мобилизовать арабов на инфраструктурные проекты в секторе Газа, превратив их в сдерживающий фактор по отношению к ХАМАСу.
Одновременно особо подчеркивается необходимость подготовки военной кампании по нейтрализации стратегических возможностей ХАМАСа (ракеты, реактивные снаряды, БПЛА, кибернетика, подземная инфраструктура).
Помощь экономике ПНА, которая полностью зависит от экономики Израиля. 90% палестинского экспорта и 55% палестинского импорта осуществляется при помощи Израиля, где работает пятая часть рабочей силы Западного берега р. Иордан. Предлагается увеличить налоговые поступления ПНА, обеспечить эффективный сбор подоходного налога для ПНА с работающих в Израиле и внедрить палестинские тарифы на палестинские товары в портах и на переходе «Алленби» на границе с Иорданией. Отмечается необходимость продвижения планов по созданию специальной платформы для палестинцев в порту Ашдода с железнодорожной веткой до Таркумии, где будет создан наземный порт; утверждения инфраструктурных и транспортных проектов для палестинцев в зоне C; продвижение проектов в области зеленой энергетики, качества окружающей среды, воды и климата; выражение готовности к пересмотру статей Парижского протокола [экономическое соглашение, подписанное в Париже в 1994 г. сроком на 5 лет, между Израилем и ПНА в дополнение к соглашению Осло; по нему Израиль до сих пор собирает пошлины и налоги для ПНА, передача которых в палестинскую казну все чаще не происходит и обусловливается политическими требованиями].
Экономические меры на среднесрочную перспективу. В INSS считают, что необходимы шаги для развития палестинской экономики, не зависящей от Израиля. В этой связи рекомендуется поощрять взаимодействие палестинской экономики с другими экономиками региона. Работа в Израиле имеет значение для палестинской экономики и способствует повышению уровня жизни, но наносит ущерб статусу ПНА как создателя рабочих мест и собирателя налогов. В долгосрочной перспективе необходимо развивать палестинское производство, в том числе за счет сокращения числа работающих в Израиле, и повышать способность властей ПНА принимать соответствующие решения в сфере экономики. В виду того, что разделение инфраструктуры может быть очень дорогостоящим, следует инициировать финансируемые международным сообществом проекты, направленные на такое разделение.
Особое внимание эксперты советуют уделить Иерусалиму – «управлению городом, сдерживанию факторов напряженности и эскалации насилия, а также упорядочению повседневной жизни, общей для еврейского и палестинского населения города». Для этого рекомендуется предпринять следующие шаги: продолжить планировать улучшение ситуации в Восточном Иерусалиме в сфере образования, занятости, туризма и развития инфраструктуры. От израильского правительства потребуется решить, следует ли вернуться к договоренностям о статус-кво или стремиться к формированию новых договоренностей с Иорданией, и в качестве альтернативы, установить новые факты в Храмовом комплексе и понести соответствующие расходы.
Рекомендуется стремиться к достижению актуальной договоренности с Хашимитским Королевством по modus vivendi на Храмовой горе, учитывающим изменения, произошедшие там за последние годы. Следует создать совещательный механизм по управлению Храмовой горой с участием соответствующих экспертов – иорданцев, палестинцев и израильтян (также возможно включение священнослужителей) в качестве постоянной основы для диалога, координации и сотрудничества по организации посещений и паломничества. Этот механизм станет постоянным каналом связи и диалога для координации и укрепления доверия, а также будет способствовать принятию мер, направленных на успокоение ситуации в ходе потенциально взрывоопасных событий, особенно во время праздников.
[i] Strategic Analysis for Israel 2023 / INSS. https://www.inss.org.il/he/wp-content/uploads/sites/2/2023/01/StrategicAssessment22-23_HEB_5-1.pdf