Судан: успехи и неудачи в реализации Всеобъемлющего мирного соглашения

Как известно, в истории каждой страны бывают переломные эпохи, когда на десятилетия вперед закладываются основные направления и параметры её развития. В Судане отсчет этой эпохи начался 9 января 2005 года, когда в Найроби на национальном стадионе «Ньюайю» было подписано Comprehensive Peace Agreement (CPA, Всеобъемлющее мирное соглашение, ВМС) между правительством Судана и СНОД/СНОА.

Заключение ВМС, покончившего с 22-летней II гражданской войной Юга и Севера, стало возможным по целому ряду причин:

— Во-первых, обоим участникам конфликта – Хартуму и СНОД/СНОА – нужен был выход из того военно-политического тупика (невозможность ни одной из сторон одержать решительную победу на другой), в который они сами себя загнали. Таким выходом мог быть только мир.

— Во-вторых, наличие прецедента (Аддис-Абебские соглашения 1972 г., ААС), позволяющего перевести конфликт из вооруженной стадии в мирную, заменив боевые действия консультациями и переговорами по принципиальным для Юга и Севера вопросам. ААС продержались 11 лет, дав пример того, что есть иной, нежели силовой, путь решения проблемы Юга.

— В-третьих, сильное международное давление, оказываемое на Хартум, в частности через режим санкций. В свете начавшейся с 1998 года промышленной добычи нефти данный режим стал ещё более невыгоден для Судана, так как не давал ему развернуться в полную силу на мировом рынке углеводородов, получая от этого максимальные доходы. Мир с Югом в этих условиях позволял бы Хартуму настаивать на снятии санкций.

— В-четвертых, обострение конфликта в Дарфуре, его интернационализация, и, как следствие, усиление угрозы для целостности страны. Замирение с Югом, хоть даже временное, позволило бы предотвратить неконтролируемое развитие ситуации в Судане, дав возможность Хартуму сосредоточиться на дарфурской проблеме, ибо война на два фронта (Юг и Дарфур) смертельно опасна для суданского государства.

— Наконец, в-пятых, к началу 2000-х годов суданское руководство отказалось от своей политической доктрины, в соответствии с которой Судан может быть только мусульманским государством, а не каким либо другим, для чего ему крайне необходима исламская конституция. Вместо этого стал превалировать более прагматичный подход: сохранение целостности страны через уступки южанам, в частности через признания проекта «Нового Судана», государства, где не будет места ««расизма, религиозного фундаментализма, сектантства, трайбализма, рабства, апартеида, или диктатуры (пролетариата, генерала, или муллы)». Это открывало дорогу к полноценному и прочному миру с Югом.

Тема радикальной смены Хартумом своих политических доктрин заслуживает отдельной статьи, а потому мы ограничимся здесь лишь кратким изложением основных причин такого явления:

— Во-первых, оглушительный провал в 1990-е года проекта строительства «Исламской Республики Судан» (ИРС), который вместо чудесной панацеи для страны, пораженной хроническими социально-экономическими и политическими кризисами, стал фактически угрозой для её существования в форме единого государства (неудачная попытка Хартума насильно исламизировать и арабизировать Юг, имевшая место в 1989-1993 гг., привела лишь к ярому желанию значительной части южан отделится от Севера, чтобы спасти свою этнорелигиозную идентичность), заставил руководство страны отказаться от данного проекта.

— Во-вторых, приток нефтяных денег в экономику, начавшейся в 1998 году, сделал Судан гораздо менее зависимым от исламских и арабских стран, которые ранее давали деньги на строительство «Исламской Республики Судан», а значит, прекращение данного процесса не окажет серьёзного негативного воздействия на ситуации в стране. Власти за счет увеличившихся от продажи нефти доходов могли достаточно легко купить лояльность населения, которое они раньше были вынуждены ради всё той же лояльности держать в страхе посредством использования военизированной структуры Национального исламского фронта (отчасти в этом и был главный смысл реализации проекта ИРС).

— В-третьих, притязания главного исламского идеолога в Судане Хасана ат-Тураби на единоличную власть в стране, приведшие к декабрьскому кризису 1999 года, также сделали доктрину арабского и мусульманского Судана опасной, ибо она предписывала гражданам устранять от власти «ошибшегося» правителя, который «должен подчиняться шариату и сформулированной на его основании иджме».

— Наконец, в-четвертых, Судану как мировому экспортеру нефти был не нужен ярлык «второго Ирана», который на него «повесили» в 1990е годы, в связи со строительством ИРС, особенно после заявления Хасана ат-Тураби о том, что «Судан ныне – самое исламское государство в мире, более исламское, чем Иран».

Таким образом, вся совокупность изложенных выше причин привела к заключению ВМС, целью которого является «согласованное, мирное, всеобъемлющее разрешение суданского конфликта в рамках единого Судана». Структурно Соглашение состоит из следующих важнейших частей: введения, основной части, содержащей Мачакоский протокол 2002 г., положения о разделе властных полномочий между Югом и Севером, о разделе природных ресурсов страны, условиях обеспечения безопасности, резолюций по абъейскому конфликту и конфликтам в регионах Южный Кордофан и Голубой Нил и приложений.

Первым важнейшим положением ВМС является то, что «население Южного Судана имеют право на самоопределение, в частности,

на основе референдума для определения будущего статуса». Вторым ключевым положением Соглашения является договоренность о шестилетним переходном периоде, отведенным для выполнения всех пунктов ВМС.

За это время в Судане должны произойти принципиальные изменения в области политики, экономики, социальных и иных отношений, которые в итоге должны «создать демократическую систему управления с учетом культурного, этнического, расового, религиозного и языкового разнообразия и гендерного равенства народов Судана». По истечению переходного периода под наблюдением международных наблюдателей и при совместном участии суданского правительства и СНОД/СНОА должен пройти референдум о самоопределении Южного Судана, на который будут вынесены два предложения: подтвердить единство Судана, одобрив систему управления, созданную в соответствии с ВМС или проголосовать за сецессию.

Наконец, третьим принципиальным пунктом ВМС стало разделение власти между центром и Южным Суданом, правительство которого «осуществляет полномочия в отношении народа и штатов на Юге». Автономия закреплялась положением о том, что «суверенитет нации принадлежит народу в той мере, в какой это необходимо для автономии правительства Южного Судана и штатов на территории Судана».

Для обеспечения на время переходного периода нормального функционирования суданского государства была принята Временная конституция 2005 г., ставшая пятой по счету суданской конституцией (временная 1955 г., постоянная 1973 г., временная 1985 г., постоянная 1998 г.).

В соответствии с её текстом, Республика Судан объявлялась «суверенным, демократическим, децентрализованным, поликультурным, полирасовым, полиэтническим, поликонфессиональным и многоязыковым государством» (гл.1, ст.1). Признавалось, что «суверенитет нации доверен людям и осуществляется в соответствии с положениями этой Конституции и законом, без ущерба для автономии Южного Судана и штатов».

Согласно ст.24 гл.4 ч.1 Судан провозглашался децентрализованным государством, имеющим четыре уровня управления:

1. национальное правительство;

2. правительство Южного Судана;

3. правительства штатов;

4. местные правительства

Глава 3 ч.3 «Временные положения для института президентства» особо оговаривала тот момент, что в настоящий момент должность первого вице-президента должен занимать председатель СНОД или его преемник. Также первый вице-президент является и президентом правительства Южного Судана, оставаясь при этом главнокомандующим СНОА.

В гл.5 ч.3 («Правительство национального единства») и гл.2 ч.4 («Временные положения для Национального законодательного собрания») были зафиксированы квоты для различных политических сил Судана:

1. НКС (Национальный конгресс Судана) должен быть представлен в органах исполнительной и законодательной власти 52% от общего числа членов указанных структур (49 % — северяне, 3 % — южане);

2. СНОД – 28 % (21 % — южане, 7 % — северяне);

3. остальные политические силы Севера – 14 %;

4. остальные политические силы Юга – 6 %.

В то же время необходимо отметить, что вышеуказанная система квот на места в правительстве и парламенте противоречит ряду других статей временной конституции (ст. 4, 41). Правда, стоит отметить, что «временные положения» имеют силу лишь до Всеобщих выборов, которые должны были состояться «не позднее чем конца четвертого года Переходного периода», то есть в течение 2009 года (ст. 65, 79, 117). Последнее условие создало определенную политическую напряженность в стране летом 2009 года, которая была разряжена совместными усилиями Джубы и Хартума, перенесших выборы на апрель 2010 года.

Разбирая вкратце основные положения Временной конституции 2005 года, мы не можем не упомянуть и про статью 219, декларирующее право южан на самоопределение, фактически главный итог двух гражданских войн Юга и Севера (1955-1972, 1983-2005).

Новый основной закон страны был подписан суданским президентом О.аль-Баширом 9 июля 2005 года. В этот же день состоялось и инаугурация Джона Гаранга де Мабиора, военного и политического вождя южносуданцев, на должность первого вице-президента страны и президента Южного Судана. Впервые за всю более чем полувековую историю независимого Судана неараб и даже немусульманин занял второй по значению государственный пост. После трагической гибели 30 июля 2005 года Джона Гаранга его посты занял Сальва Киир де Майярдит.

Каковы же основные итоги «пятилетки» ВМС и перспективы его развития?

— Во-первых, самым главным и ценным итогом 2005-2010 годов является, безусловно, сохранение и поддержание мира между Севером и Югом. Во многом это стало возможным благодаря созданию основных элементов нового административно-политического устройства страны: правительства Национального единства, Переходной Южносуданской законодательной Ассамблеи, Конституционного Суда, назначения губернаторов штатов и формирования их законодательных органов, образование различных комиссий, предусмотренных ВМС (Комиссия по определению и оценке, Национальная нефтяная Комиссия, Политическая Комиссия по прекращению огня, Комиссия по мониторингу бюджетных и финансовых ассигнований, Специальный технический Комитет по границам и Комиссия Национальной юридической службы). Иными словами, ВМС и Временная конституция 2005 г. стали несущим каркасом нынешней социально-политической и общественно-экономической модели развития Судана.

— Во-вторых, все отчетливее и отчетливее вырисовывается проблема «Мир в Судане как заложник ВМС»: дело в том, что в стране основой мира является отнюдь не успешное социально-экономическое и политическое развитие регионов, которого нет, а страх перед новой войной Юга и Севера, сдерживаемой ВМС. В случае голосования на Юге в пользу независимости, ВМС перестанет работать как юридически (истечет срок его действия), так и фактически (Соглашение станет ненужной бумагой для Севера, ибо не выполнило главной своей задачи – не удержало Юг в «рамках единого Судана»), а, следовательно, в разы возрастет угроза вооруженного конфликта между Джубой и Хартумом.

— В-третьих, постоянное балансирование на грани между войной и миром заставляет и Юг и Север совершенствовать свои политико-дипломатические навыки, что дает надежду на то, что полноценная реализация ВМС все же произойдет, а не останется очередным красивым штампом в суданской истории, как «революция национального спасения».

— В-четвертых, как показывают все события «пятилетки» ВМС, в Судане не до конца изжито то, что можно условно назвать «синдромом Аддис-Абебы» (в 1972 году Юг и Север, также как и 2005 пришли к миру, но уже спустя 11 лет началась II гражданская война), поэтому так сильны среди населения страхи и опасения по поводу 2011 года (да и не только среди суданцев – к примеру, руководство Эритрее, как видно из Московской конференции, очень сильно опасается развала Судана), а соответственно решимость взяться за оружие, если что-то его не устроит.

— Наконец, в-пятых, О.аль-Башир и его команда оказались перед нелегкой дилеммой: для сохранения единого Судана им нужно не только на словах, но и на деле воплотить в жизнь все то, что указано в статье 1 Временной конституции Судана (то есть создать в стране «суверенное, демократическое, децентрализованное, поликультурное, полирасовое, полиэтническое, поликонфессиональное и многоязыковое государство»), что равносильно для них потерей своей политико-религиозной (арабо-исламской) идентичности. Сейчас же руководство страны лишь делает вид, да и то не всегда удачно, что такое государство уже существует с 2005 года, что категорически не устраивает южан, видящих в этом «потемкинскую деревню», управляемую генералами-исламистами. Если это положение дел не начнет решительно меняться в наступившем году, то подавляющее большинство южан выберет вариант независимого от Севера существования.

48.41MB | MySQL:107 | 0,657sec