К позиции Великобритании, Австралии и Канады в вопросе применения односторонних санкций в отношении Ирана

Наиболее последовательную политику в отношении санкционного давления на Тегеран из всех европейских стран традиционно проводила Великобритания, что во многом объясняется ее напряженными отношениями с ИРИ, тесными связями с США и Израилем, а также относительно небольшим (по сравнению с Францией и Германией) экономическим присутствием в Иране. Шаг в сторону обострения отношений с Ираном после возникновения проблемы ИЯП британцам дался, впрочем, нелегко. По словам высокопоставленных чиновников британского внешнеполитического ведомства, решение поступательно наращивать политическое и иное давление, вплоть до применения санкций и активизации информационно-пропагандистской работы по иранской аудитории (с упором на проблемные вопросы соблюдения прав человека и гражданских свобод) было принято в Лондоне не ранее середины марта 2006 г. Причем, как отмечали в то время представители Великобритании на переговорах с российскими коллегами, делалось это исключительно для того, чтобы не дать повода радикалам из Вашингтона «продавить» альтернативный силовой вариант действий, под которым Лондон в 2006 г. (да, судя по всему, и позже) не был готов подписаться. В одном из докладов экономического комитета Палаты лордов от 9 мая 2007 г. указывалось, что сами по себе санкции ни к чему не приведут: опыт Ирака, мол, показывает, что только поддержка жестких экономических мер военными (непосредственно – бомбардировкой) может дать результат при решении иранской и северокорейской ядерных проблем. Однако, значительный фактор неопределенности, высокие политические и финансовые издержки при реализации силового варианта (особенно если после авианалетов потребуется провести наземную операцию с последующей оккупацией страны) делают его неприемлемым. Единственным возможным выбором в складывающейся ситуации мог быть, с точки зрения членов Экономического комитета, «ливийский» вариант, когда залогом успешного применения жестких экономических санкций стали полный отказ США от идеи смены режима и налаживание американцами всесторонних полноценных связей с Триполи в обмен на уступки со стороны ливийцев. По этой причине парламентариям предлагалось рассмотреть вариант прагматичного подхода, при котором Соединенным Штатам методично внушалась бы идея более широкого диалога с ИРИ, сопровождающегося всевозможными поощрительными действиями.

Само давление, которое с 2006 г. оказывал Лондон на Тегеран, нельзя назвать мягким: оно было наиболее сильным по сравнению с остальными членами «Евротройки». При этом в отличие от Франции, а также Германии, его действия не сопровождалось столь бурными официальными высказываниями, отличаясь свойственной британцам последовательностью и методичностью. Так, в ходе контактов с российской стороной иранцы неоднократно жаловались на негативную настроенность представителей Великобритании по отношению к ИРИ в ходе переговоров по ИЯП. В частности, в 2009 г. жесткой критике подвергались действия одного из английских политдиректоров – Р.Купера. По словам иранской стороны, неоднократно случалось так, что когда на переговорах с Х.Соланой иранцам удавалось выйти на приемлемые решения по нескольким позициям сразу, вмешивался англичанин, инициировал перерыв, после которого Х.Солана, по сути, отказывался от прежних договоренностей.

Свою не всегда гибкую позицию по ИЯП британцы дополняли конкретными шагами в экономической сфере: прежде всего, с 2006 – 2007 гг. был введен негласный запрет на государственную поддержку развития бизнеса с Ираном, а сам экспорт товаров в ИРИ подвергался лицензированию (чтобы исключить поставки товаров двойного назначения). Также Лондоном принимались необходимые шаги по недопущению передачи Тегерану передовых технологий (включая технологию производства сжиженного природного газа (СПГ)). В июне 2009 г. британский суд показательно осудил трех иранских беженцев, пойманных еще в мае 2006 г. при попытке организовать поставки военного оборудования в ИРИ.

Впрочем, накладываемые Лондоном ограничения в сфере торговли имели весьма ограниченное влияние на Тегеран, что объяснялось относительной незначительностью объемов двустороннего товарообмена: хотя, как заявляли представители министерства иностранных дел Великобритании, ИРИ была четвертым после Израиля, Саудовской Аравии и ОАЭ по важности торговым партнером в регионе, в действительности отрыв тройки лидеров от Ирана был существенным. По данным Англо-иранской торговой палаты, за последние годы объем товарооборота между странами не превышал 750 млн долл. США. Даже с учетом поставок услуг, увеличивавших общую сумму до приблизительно 1,2 млрд долл. США, Иран в разы уступал тем же ОАЭ (в 2008 г. эта разница, судя по данным Англо-иранской торговой палаты составляла около 7 раз).

Куда более существенным оказалось решение Великобритании нанести удар по зарубежным финансовым активам ИРИ: на момент обострения ситуации вокруг ИЯП на территории королевства действовали отделения и дочерние структуры иранских банков «Мелли», «Сепах», «Садерат», а также работал принадлежащий иранцам «Persia International Bank plc». По этой причине, созданная в 2007 г. собственная правовая база Великобритании для оказания давления на Тегеран основное внимание сконцентрировала именно на финансовых вопросах. Банк Англии и Английское казначейство достаточно строго следили за исполнением главного правового акта национальной системы санкций против ИРИ – Закона о иранских финансовых санкциях (SI 2007/281) и соответствующих инструкций к нему (SI 2007/1374), а также за своевременностью обновления положений указанных актов в связи с возникавшими новыми требованиями. Сами документы вводили по отношению к британским физическим и юридическим лицам строгий запрет на ведение каких-либо финансовых операций с попавшими в санкицонные списки иранцами и иранскими организациями, чьи активы на территории Великобритании и ее заморских владений подлежали немедленной заморозке. Нарушение это положения преследовалось в судебном порядке.

Из закона все же существовало несколько исключений: не возбранялось начислять проценты по вкладам; осуществлять платежи или начисление на замороженные счета по контрактам, заключенным до внесения их держателей в санкционный список, а также пополнять счета третьими лицами. Поданные Великобритании могли избежать судебной ответственности, если Казначейство этой страны выдавало соответствующую лицензию на ведение финансовых операций с иранской структурой (чаще всего, банковской), находящейся под действием санкций. Как правило, лицензии выдавались на использование аккредитивов по ранее заключенным контрактам, а также на осуществление финансовых расчетов и операций по аккредитивам, если в схеме были задействованы филиалы иранских банков, находящихся в Европейской Экономической Зоне, но за пределами Великобритании. Первым финансовым институтом, попавшим под действие санкций на территории Великобритании, был «Bank Sepah International». С 24 марта 2007 г. его финансовая деятельность фактически была приостановлена. Банк мог лишь осуществлять хозяйственные выплаты (зарплату сотрудникам), закрывать депозиты лиц, не связанных с ИЯП, а также под строгим контролем властей производить выплаты/зачисления по счетам (если те не имели отношения к ИЯП и в результате не передавали финансовые средства в руки лиц из санкционного списка) и работу с аккредитивами по ранее заключенным договорам.

С 2008 г. крупнейшие английские банки (включая знаменитый финансовый институт «Barclays», «HSBC» и «Standard Chartered») отказались участвовать в финансовых транзакциях, инициаторами которых выступали иранские физические и юридические лица (независимо от их связи с ИЯП). В июне 2008 г. Лондон, ссылаясь на соответствующие постановления Европейского Совета, приостановили деятельность лондонского филиала иранского банка «Мелли» и «Melli Bank plc» (включая его отделение в Гон-конге). С 11 ноября 2008 г. под строгий контроль была поставлена деятельность банка «Садерат», а 12 октября 2009 г. английским казначейством со ссылкой на Антитеррористический закон 2008 г. был проведен указ, накладывающий на финансовый сектор запрет на ведение дел с банком «Меллят» и судоходной компанией «Исламик Репаблик оф Иран Шиппинг Лайн», а также их филиалами. Всего, судя по докладу высокопоставленных лиц английского Казначейства, к середине 2009 г. на территории Великобритании было заморожено иранских активов на сумму приблизительно 1,5 млрд долл. США.

К принятию новых санкций 2010 г. англичане начали готовиться заранее. В немалой степени к этому их подталкивали американцы, упиравшие на то, что иранцы оказались несговорчивыми в вопросе решения ИЯП. В феврале 2010 г. правительство США направило в министерства иностранных дел Великобритании, Франции и Германии письмо, в котором обсуждались перспективы принятия новых мер в отношении ИРИ, включая применение санкций в отношении иранского Центрального банка и компаний, связанных с КСИР. Инициатива была активно воспринята англичанами. В марте 2010 г. глава внешнеполитического ведомства Великобритании Д.Милибэнд посетил Пекин с целью привлечь КНР на свою сторону. В это же время схожее послание было направлено Бразилии. В апреле 2010 г. британцы провели сверку позиций с представителями Германии. Примерно в это же время Лондон оказывает воздействие на британские компании, принуждая их свернуть сотрудничество с ИРИ. В марте 2010 г. компания «Ллойдс» объявила о внесении Ирана в список территорий высокого риска для компаний, осуществляющих страхование морских перевозок. Уже в июле 2010 г. эта же фирма объявила об ужесточении условий страхования танкеров, перевозящих бензин для Ирана. В мае 2010 г. власти не стали защищать зарегистрированную в Великобритании компанию «Balli Aviation Limited» и та попала под американские санкции за подозрение в поставках комплектующих для самолетов класса «Боинг» в ИРИ. 5 июля 2010 г. «Бриттиш Петролеум» объявила о разрыве всех контрактов на заправку иранских самолетов. Одновременно в прессу просочились слухи о том, что в аэропортах Великобритании, ОАЭ и Германии отказываются предоставлять горючее, таким воздушным перевозчикам ИРИ, как «Иран Эйр» и «Махан». Эти новости, впрочем, официального подтверждения не нашли. 8 июля 2010 г. «Роял Датч Шелл» объявила о своем решении не продлевать контракт на поставки топлива для самолетов «Иран Эйр». С 9 июля 2010 г. британская «Ллойдс» (Lloyd’s) прекратила страховать и перестраховывать поставки бензина в Иран.

Важным инструментом в оказании давления на Иран после принятия общих европейских санкций летом 2010 г. для Великобритании стала поддержка некоторых стран Британского Содружества Наций и, в первую очередь, Канады и Австралии. Еще 8 февраля 2010 г. министры иностранных дел обеих стран Л.Кэннон и С.Смит (Канада и Австралия соответственно) выступили с заявлением относительно существующих опасений о выходе Ирана на уровень обогащения в 20%. С точки зрения канадца, это действие фактически косвенно подтвердило факт наличия у Тегерана незаявленной военной компоненты его ядерной программы. По этой причине Оттава незамедлительно выступила в поддержку принятой резолюции СБ ООН №1929, подтвердив свое решение следовать ее положениям, таким образом автоматически создав «черный список» из 42 физических и 279 юридических лиц. Однако на этом канадцы не остановились. Фактически за шесть дней до принятия Европейским Советом односторонних мер в отношении ИРИ – 22 июля 2010 г. они ввели собственные санкции в рамках национального Закона о специальных экономических мерах. Новый документ получил название Инструкции по специальным экономическим мерам в отношении Ирана.

В первую очередь оказался значительно увеличен санкционный лист, в который были внесены не только лица и компании, связанные с ИЯП, но и высокопоставленные офицеры КСИР, а также подконтрольные им фирмы и их руководство. Канадским гражданам настрого запрещалось вести с ними торгово-финансовые операции и обслуживать их деятельность. Общему запрету подверглась торговля оружием с ИРИ и товарами, которые могли способствовать развитию ядерной программы Тегерана. Жесткие ограничения коснулись и банковского сектора. Иранские финансовые институты фактически более не могли открывать свои представительства в Канаде или приобретать доли в управлении канадскими банками. То же самое в отношении ИРИ касалось и канадцев. Кроме того они не имели права покупать облигации государственного займа, эмитированные Ираном. Значимыми оказались и меры затрагивавшие интересы транспортного и энергетического секторов ИРИ. С 22 июля 2010 г. судам крупнейшего иранского перевозчика «Исламик Репаблик оф Иран Шиппинг Лайн» отказывалось в каком-либо обслуживании на территории Канады. Вводился запрет на инвестиции в энергетический сектор ИРИ, а также поставку оборудования и технологий, необходимых для строительства НПЗ и наращивания мощностей по производству СПГ.

Несколько в отличном от Канады ключе создавался санкционный режим в Австралии. Последняя еще с октября 2008 г. ввела меры в отношении 20 физических и 18 юридических лиц, заподозренных в связях с ИЯП. После принятия СБ ООН новой резолюции Канберра 15 июля 2010 г. расширила свой список, добавив в него «Исламик Репаблик оф Иран Шиппинг Лайн», банк «Меллят» и руководителя «Хатам-ол-анбия» Р.Гасеми. При этом правительство Австралии заявило, что не собирается ограничиваться только указанным шагом. Оно не стало принимать новые санкции раньше ЕС, как это сделали в Канаде, однако сразу же после принятия европейцами соответствующих решений С.Смит выступил в их поддержку, а 29 июля сообщил о введении Австралией собственных санкций. Им было указано, что озвученные меры значительно выходят за рамки резолюции №1929, затрагивая энергетический, финансовый и транспортные сектора экономики, однако, в целом, они направлены на поддержку реализации решений Совбеза.

В частности, австралийские санкции предусматривали расширение санкционного списка еще на 12 физических и 98 юридических лиц, занятых в финансовом и транспортном секторах экономики ИРИ и, предположительно, связанных с ИЯП. Вводился запрет на торговлю оружием и материалами, которые можно использовать при производстве ракетной техники, ядерного, химического и биологического ОМУ. Австралийским компаниям также не разрешалось создавать совместные с иранцами предприятия по добыче урана, развитию ядерных и ракетных технологий. Особые ограничения вводились на сотрудничество с ИРИ в энергетической, транспортной и финансовой сферах.

В целом, созданный Канадой и Австралией санкционный режим является копией введенных США и ЕС мер. Его специфика проявляется лишь в нескольких моментах: (1) как и европейцы обе эти страны не стали вводить ограничения на поставки бензина в ИРИ; (2) был затронут вопрос о правах человека, что является характерной визитной карточкой этих стран; (3) формулировки запретов приняты в чуть более категоричной, чем у ЕС форме, а также предусмотрено куда меньшее количество исключений из них. Впрочем, жесткость формулировок объясняется достаточно просто: ни Австралия, ни Канада не входят в число ведущих торговых партнеров ИРИ. В отличие от стран ЕС, экономические потери от резкости их заявлений будут не столь велики. В указанном случае, речь идет не столько о фактическом, сколько о моральном давлении на Тегеран, которое, к тому же, позволит Канаде и Австралии подчеркнуть лояльность своим стратегическим партнерам и напомнить о себе как о некой силе на мировой политической арене. Несколько иная ситуация складывается в вопросе применения санкций у Великобритании. Ее торгово-экономические отношения с ИРИ то же невелики. Однако принятые меры могут оказаться куда более эффективными, так как самые важные из них затрагивают финансовую сферу, где Лондон играет отнюдь не последнюю роль.

43.59MB | MySQL:92 | 1,179sec