Новая временная конституция Ирака была принята 8 марта 2004 года правительственным Советом Ирака в качестве основного документа на переходный период, который будет состоять из двух фаз и должен начаться 30 июня 2004 года и закончиться формированием избранного иракского правительства на основе уже постоянной конституции (разработанной Национальной Ассамблеей), не позднее 31 декабря 2005 года.
Рассматриваемая временная конституция называется «Закон об управлении государством Ирак в переходный период» и представляет собой довольно суммарный текст, включающий в себя 9 небольших глав, состоящих из 62 статей.
Временная конституция провозглашается высшим законом государства, действие которого распространяется на всю территорию Ирака. По форме изменения временная конституция относится к сверхжестким: дополнения в ее текст могут быть внесены только квалифицированным большинством в 3/4 всех членов Национальной Ассамблеи и с единогласного одобрения членов Президентского Совета (что является определенным компромиссом, т.к. в первоначальном проекте временной конституции была статья, запрещающая вносить любые изменения, что вызвало многочисленные споры среди членов правительственного Совета. Известно, например, что первая иракская конституция 1925 года потребовала внесения дополнений и изменений сразу же после ее промульгации). Кроме того, перечисляются ограничения по существу самих вносимых поправок: не могут быть внесены поправки, которые каким-либо образом ограничивают закрепленные этой конституцией права иракского народа, переносят проведение выборов в Национальную ассамблею на другой срок, ограничивают права районов или губернаторств, воздействуют на ислам или другие религии или конфессиональные общины.
Верховенство данной конституции подкрепляется и положением о том, что любые правовые акты, противоречащие данной конституции являются незаконными и не могут вводиться в действие, а сама временная конституция перестанет действовать только после того, как будет сформировано правительство на основе постоянной конституции.
Временная конституция закрепляет республиканскую, демократическую и плюралистическую форму государства с федеративным устройством, которое базируется на географических и исторических принципах, а не на национальном, расовом, этническом или конфессиональном признаках.
Официальной государственной религией провозглашается ислам, который является и источником законодательства, одновременно с этим гарантируется весь объем различных политических и гражданских прав и свобод, в том числе и свобода религиозных верований и отправления религиозных культов. В этой связи интересно отметить, что конституция не упоминает о принципах шариата и их господствующем положении в общественной жизни, как это предусмотрено в целом ряде других арабских конституций (Египта, например).
Конституция провозглашает Ирак страной многонациональной, но при этом арабский народ Ирака является неразделимой нацией. В качестве официальных государственных языков закреплены арабский и курдский (в конституции 1970 года курдский язык считался официальным наряду с арабским только на территории Курдистана). Конституцией гарантируется также использование в образовательных и учебных заведениях языков других народов, проживающих на территории страны.
Специальная глава конституции посвящена территориальной организации государства. Федеральная система должна быть так организована, чтобы предотвратить возможности использования полномочий федерального правительства для политики тирании, как это имело место в период предыдущего режима. Система федерации, по утверждению авторов конституции, должна способствовать осуществлению местной автономии каждым регионом и губернаторством с тем, чтобы создать единый Ирак, в котором каждый гражданин мог бы участвовать в делах управления государством, имел бы гарантии осуществления своих прав и был бы свободен от чьего-либо господства. Конституция признает в качестве официального курдское региональное правительство, существовавшее на 19 марта 2003 года в курдских провинциях. Курдское региональное правительство включает в себя Национальную Ассамблею, Совет министров Курдистана и региональную судебную власть. Такая курдская властная структура будет и дальше продолжать осуществлять свои текущие функции и на переходный период, за исключением тех вопросов, которые в соответствии с конституцией находятся в исключительном ведении федерального правительства. Правительство Курдистана будет продолжать осуществлять контроль за местной полицией и иметь право вводить налоги и обязательные платежи на территории Курдистана. По вопросам входящим в исключительную компетенцию правительства Курдистана местный законодательный орган может дополнять федеральный закон при применении его на территории Курдистана, но это не может быть распространено на положения закона, относящиеся к исключительной компетенции федерального правительства.
Интересна глава вторая, закрепляющая основные конституционные права. Конституция обязывает временное переходное правительство и все государственные органы на местах уважать конституционные права граждан. Конституция запрещает лишать гражданина иракского гражданства и одновременно впервые вводит право на приобретение второго гражданства. Конституция разрешает иракцам, лишенным своего гражданства по политическим, религиозным, этническим и другим мотивам ходатайствовать о его восстановлении. Все споры, касающиеся иракского гражданства подлежат юрисдикции соответствующих судов. Конституция закрепляет принцип равенства иракцев перед законом и во всех правах независимо от пола, веры, национальности, происхождения. Закрепляются и личные права, в первую очередь право на жизнь и личную свободу и безопасность (что также является принципиально новым положением). Этих прав никто не может быть лишен без юридической процедуры и по решению суда.
Политические права граждан (право на свободу выражения мнений, печати, демонстраций, создания политический партий и т.д.) были закреплены и в старой конституции Ирака (ст.26), новая конституция дополнительно вводит право на свободное передвижение по всем частям национальной территории и свободный выезд за границу (ранее право граждан на перемещение ограничивалось установленным законодательством). Особый упор при этом делается на право каждого на безопасность, образование и социальную защиту. Все государственные структуры в пределах своих возможностей обязаны обеспечивать благосостояние и возможности занятости для населения.
Что касается конституционных гарантий свободы личности, в том числе свободу от произвольного ареста, гарантии свободного и публичного слушания дел обвиняемых в судах, право на справедливый, скорый и публичный суд, право на защиту, запрет повторного осуждения за одно и то же преступление, введение презумпции невиновности, запрет пыток, жесткого и негуманного обращения с арестованными, то все эти положения содержались и в старой конституции (ст.20-23), новым является положение о запрете привлечения гражданских лиц к суду военного трибунала.
Новым для Ирака является и введение демократических норм избирательного права для каждого иракца, обладающего этим правом в соответствии с законом: голосование является свободным и справедливым и проводится на альтернативной основе при периодичности выборов. Запрещается осуществлять дискриминацию избирателей по каким-либо основаниям. (Как представляется, именно этот объем прав и свобод может создать базу для дальнейшего развития нового государственного режима управления).
Конституция закрепляет особую систему государственных органов, очень четко фиксируя принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, которые являются отдельными и независимыми друг от друга (ранее провозглашалась независимость только судебной власти), что больше соответствует принципам западной демократии, а не конституционному праву арабских стран с доминирующей ролью главы государства и подчиненной ему исполнительной и отчасти законодательной ветвями власти. Система государственных органов Ирака включает в себя Национальную Ассамблею, Президентский Совет, Совет Министров и судебную власть. Конституция закрепляет обычные для правительства любой страны полномочия, вместе с тем (что также необычно для арабских стран), вводит принцип несовместимости постов, поэтому любой функционер государственного аппарата баллотирующийся на какую-либо выборную должность, должен предварительно выйти в отставку с занимаемого им поста в установленной конституцией срок.
В течение переходного периода законодательная власть должна осуществляться Национальной Ассамблеей, которая будет избрана в соответствии с избирательным законом (до 31 декабря 2004 года). Численный состав депутатов составляет 275 человек (при этом вводятся определенные ограничения для членов распущенной баасистской партии, а также для бывших членов учреждений репрессивного характера); запрещается избирать в качестве депутатов и членов вооруженных сил.
Национальная Ассамблея имеет определенную форму контроля за деятельностью правительства. В исполнительную ветвь власти входит Президентский Совет, Совет министров и премьер-министр. Во главе государства стоит Президентский Совет в составе президента страны и двух его заместителей. Совет избирается большинством в 2/3 голосов членов Национальной Ассамблеи и любой из его членов может быть отстранен от своей должности таким же большинством по основаниям некомпетентности или совершения правонарушений. Президентский Совет принимает свои решения единогласно и имеет право вето на законопроекты, принятые Национальной Ассамблеей, но это вето может быть преодолено 2/3 голосов членов Национальной Ассамблеи в течение 30 дней.
Фактически конституция закрепляет парламентарную форму республики, но с коллективным президентом в качестве главы государства, что является интересным новведением в государственном механизме арабских стран, где традиционно сильна личность и статус самого президента. Коллективное президентство, вводимое иракской конституцией, по всей видимости временный орган, рассчитанный на применение только в начальный период становления нового конституционного строя. Возможно, исторические традиции и складывающаяся политическая практика приведут создателей постоянной конституции к единоличному главе государства. Вопрос, видимо заключается еще и в том, что на данном этапе невозможно выделить сильную компромиссную фигуру из числа иракской политической элиты, которая бы реально смогла установить эффективную систему исполнительной власти и возглавить общее государственное управление Ираком.
В полномочия Президентского Совета входит предлагать кандидатуру премьер-министра, а по его рекомендации — членов Совета министров. Правительство должно получить вотум доверия большинства в 2/3 голосов Национальной Ассамблеи. Если в течение месяца премьер-министр не в состоянии сформировать правительство, Президентский Совет должен выдвинуть другую кандидатуру премьер-министра. Премьер-министр и правительство в целом несут ответственность перед Национальной Ассамблеей: устанавливается индивидуальная и коллективная форма парламентской ответственности правительства. Национальная Ассамблея может выразить недоверие как отдельно премьер-министру, отдельным министрам, так и кабинету министров в целом. В случае вынесения вотума недоверия премьер-министру в отставку должен уйти не только он, но и весь состав правительства. Премьер-министр несет всю полноту ответственности за работу правительства. Совет Министров имеет право законодательной инициативы. Министры имеют право назначать своих заместителей и высших служащих своего министерства. Эти назначения должны быть одобрены Советом министров и утверждены Президентским Советом. А все решения самого Совета министров принимаются простым большинством присутствующих министров.
Из этих конституционных положений можно сделать вывод о том, что рассмотренная система высших органов государственной власти и управления пока напоминает парламентскую республику с решающей ролью представительного органа – избираемой Национальной Ассамблеей. Трудно предположить, как эта система будет действовать даже в переходный период, поскольку Ирак фактически никогда не знал системы ответственного правительства и относительно сильного парламента. Тем более, что такая схема не совсем вписывается в политическую практику даже развитых демократий, когда во взаимоотношениях «парламент-правительство» последнему все больше отводится решающая роль, а отсутствие в иракских условиях сильной президентской власти даже на переходный период может создать значительные трудности во всей системе государственного механизма.