Исследовательская служба Конгресса США в апреле 2018 года опубликовала доклад об американской помощи Израилю, подготовленный экспертом по Ближнему Востоку Джереми М. Шарпом. В документе представлен обзор действующих и прошлых программ, данные о размерах ежегодной американской помощи и анализ текущих проблем[i].

Отметим, что Исследовательская служба Конгресса США – это основанная в 1914 году экспертно-аналитическая организация в структуре  Библиотеки Конгресса США. Большая часть отчетов этого «мозгового центра», считающегося одним из лучших экспертно-аналитических центров в США, предназначена для конгрессменов и заинтересованных государственных структур.

В отчете, помимо прочего, приводятся данные (в текущих ценах) по общим обязательствам США в рамках предоставления помощи Израилю в период с 1946 по 2017 года:

Автор доклада утверждает, что Израиль является крупнейшим получателем иностранной помощи США со времен Второй мировой войны. На сегодняшний день Соединенные Штаты предоставили/планируют предоставить Израилю 134,7 млрд долларов (в текущих ценах) в рамках двусторонней помощи и финансирования противоракетной обороны. Почти вся американская помощь Израилю носит военный характер, хотя в прошлом Израиль также получал «значительную экономическую помощь».

В докладе рассматривается подписанный 14 сентября 2016 года представителями США и правительства Израиля новый 10-летний Меморандум о взаимопонимании (МОВ) по военной помощи, рассчитанный на период с 2019 по 2028 финансовые годы.

С 1999 года общая помощь США Израилю прописывается в 10-летних межправительственных МОВ. Меморандумы не являются юридически обязательными соглашениями как договоры, и, следовательно, не требуют согласия Сената. Кроме того, Конгресс может принимать или изменять размеры годовой помощи Израилю или предоставлять дополнительные ассигнования. Предыдущие меморандумы существенно повлияли на условия американской помощи Израилю – Конгресс одобрял размеры помощи в основном в соответствии с условиями действующего МОВ.

В соответствии с положениями МОВ от 2016 года Соединенные Штаты обязуются предоставить Израилю военную помощь в размере 38 млрд долларов (33 млрд долларов субсидий в рамках оказания финансовой военной помощи зарубежным государствам плюс 5 млрд долларов ассигнований на противоракетную оборону). Этот Меморандум заменяет предыдущий 10-летний МОВ, подписанный при администрации Буша в 2007 году на сумму 30 млрд долларов, который затрагивает 2018 финансовый год (начавшийся 1 октября 2017 календарного года).

Израиль является первым международным эксплуатантом многоцелевого ударного истребителя F-35 Министерства обороны США, самолета-невидимки пятого поколения, считающегося «самым технологически передовым реактивным истребителем в мире». На сегодняшний день Израиль приобрел 50 F-35 по трем контрактам.

По Закону о консолидированных ассигнованиях на 2018 ФГ (P.L. 115-141), Израилю предоставляется следующее:

• 3,1 млрд долларов в рамках оказания финансовой военной помощи зарубежным государствам, из которых 815,3 млн долларов разрешено потратить на оборудование, произведенное в Израиле (в соответствии с условиями соглашения Израилю позволяется тратить на это до 26,3% помощи США);
• 705,8 млн долларов для совместных американо-израильских проектов в области ПРО, включая 92 млн долларов на систему ПРО «Железный купол» (Iron Dome); 221,5 млн долларов на систему ПРО «Праща Давида» (David’s Sling), 310 млн долларов на ПРО «Стрела 3» (Arrow 3) и 82,3 млн долларов на Arrow 2;
• 47,5 млн долларов на совместную американо-израильскую антитонненльную программу;
• 7,5 млн долларов на миграцию и помощь беженцам;
• 4 млн долларов на создание американо-израильского центра передовых технологий в области энергетики и технологий обработки воды;
• 2 млн долларов на энергетическую программу двустороннего американо-израильского Фонда НИОКР (BIRD);
• предусматривается продление срока действия программы «Военные мобилизационные запасы для союзников (War Reserve Stocks for Allies, WRSA-I)[ii] на 2019 ФГ.

На 2019 финансовый год администрация Трампа запрашивает на нужды Израиля 3,3 млрд долларов в рамках оказания финансовой военной помощи зарубежным государствам и 500 млн долларов для противоракетной обороны в честь первой годовщины нового МОВ (которая по условиям этого меморандума станет неотъемлемой частью соглашения, а не как специальное приложение, которое Конгресс одобряет каждый год – В.К.). Белый дом также изыскивает 5,5 млн долларов для финансирования в области миграции и помощи беженцам (MRA) на нужды гуманитарных мигрантов в Израиль.

В самом Израиле оценки как подписанного в сентябре 2016 года Меморандума о взаимопонимании между Израилем и США, так и в целом аспектов американской (военной) помощи, разнились. В частности, тот факт, что страна возглавила список получателей американской помощи, в израильских СМИ старались проанализировать и провести сравнения с другими реципиентами американской помощи (а это 76 % стран мира). Так, в израильских СМИ приводились данные о том, что Соединенные Штаты в 2014 году выделили около 35 млрд бюджетных долларов на экономическую помощь 142 странам. Из этой суммы примерно четверть была направлена пяти странам: 1) Израиль получил 3,1 млрд долларов; 2) Египет – 1,5 млрд долларов; 3) Афганистан – 1,1 млрд долларов; 4) Иордания – 1 млрд долларов; 5) Пакистан – 933 млн долларов. При этом отмечалось, что выделенные Израилю 3,1 млрд долларов предназначались для оборонительных целей. В то же время Египет из полученных 1,5 млрд долларов на нужды безопасности потратил 1,3 млрд долларов, а  Афганистан, Иордания и Пакистан большую часть средств использовали для целей экономического развития[iii].

Амос Ядлин, генерал-майор запаса, директор Института исследования национальной безопасности Тель-Авивского университета, подписанный в сентябре 2016 года МОВ с американцами назвал «исторической и стратегической упущенной возможностью, которая не связана с  цифрами»[iv].

Под исторической упущенной возможностью эксперт подразумевал события лета 2015 года, «когда президент Обама, стоя на ступенях Белого дома, предлагал Нетаньяху усилить безопасность Израиля в свете ядерного соглашения с Ираном». К тому же «в лучшем случае в этом МОВ стороны согласовали те же суммы». С обеих сторон были манипуляции с целью показать увеличение размера помощи, которого нет, по сравнению с предыдущими соглашениями. Так что, в лучшем случае размеры финансирования остались прежними.

Бывший министр обороны Моше Яалон также считал, что 38 млрд долларов, зафиксированных в новом МОВ между Израилем и Соединенными Штатами «не смогут обеспечить все возможности и удовлетворить все потребности Израиля» и «придется решать, что покупать, а от чего отказаться».

Канцелярия израильского премьер-министра представляет соглашение как историческое достижение – самую большую помощь, оказанную США иностранному государству, – однако Узи Арад, профессор, бывший советник Б.Нетаньяху по вопросам национальной безопасности, и Эхуд Барак, бывший министр обороны Израиля, полагали иначе: «Если бы Израиль вступил в переговоры с США о размерах военной помощи до подписания ядерного соглашения с Ираном, то получил бы намного больше».  «Нетаньяху рисковал и в итоге упустил историческую возможность. Биби получил яйцом по лицу… Он ошибался, и в результате получил меньше того, что мог бы и должен был получить. Главное, что упустил Нетаньяху – возможность достигнуть значительных политических изменений»[v].

Гилель Фриш, профессор политологии и ближневосточных исследований университета им. Бар-Илана представляет альтернативную оценку сути объемов американской помощи. Он полагает, что о «львиной доле американской военной помощи Израилю» говорят недоброжелатели еврейского государства. На самом же деле «Израиль получает лишь небольшую долю американской военной помощи, и большая ее часть расходуется в самих США на благо американской экономики»[vi].

В частности, Израиль получает 55%, или 3,1 млрд долларов год. За ним следует Египет, который получает 23%. Эти цифры хоть и отражают официальную прямую военную помощь США, однако становятся бессмысленными при сравнении с реальными издержками и выгодами, получаемыми странами по всему миру, в которых присутствуют американские военные.

Так, в 70 странах мира размещается 150 500 американских военных. По данным Дэвида Вайна, профессора Американского университета и автора книги по этому вопросу, американскому налогоплательщику военные базы за рубежом ежегодно обходятся в 85–100 млрд долларов. Другими словами, 800–1000 американских солдат, размещенных за рубежом, – это равнозначно 565–665 млн долларов помощи той стране, в которой они находятся.

После расчета реальных издержек самым крупным получателем американской военной помощи оказывается Япония, в которой находится 48 828 военнослужащих США. По Д.Вайну это количество переводится в размер военной помощи на сумму более 27 млрд долларов. По этим же расчетам, Германия, размещающая 37 704 американских военнослужащих на своей территории, получает помощь, эквивалентную примерно 21 млрд долларов; Южная Корея с 27 553 военнослужащими США получает более 15 млрд долларов; и Италия получает не менее 6 млрд долларов.

Если оценка Вайна верна, пакет военной помощи Японии в девять раз больше, чем Израилю, Германия получает в семь раз, а Италия вдвое больше Израиля. Коэффициенты еще больше для Египта. Даже такие крошечные государства, как Кувейт и Бахрейн, на американских базах которых размещено более 5000 военнослужащих США, получают военную помощь, почти равную той, что получает Израиль.

Однако даже эти цифры сильно недооценивают общие объемы помощи США своим союзникам. Стоимость содержания войск за границей не отражает значительных расходов, глубоко зарытых в классифицированных военных расходах США, многочисленных американских воздушных и морских патрулей. Эта стоимость также не отражает больших затрат на совместные наземные, воздушные и морские учения с принимающими странами (события, которые неохотно освещаются на официальном сайте НАТО).

Американские воздушные и военно-морские силы постоянно патрулируют Северное, Балтийское и Южно-Китайское моря для защиты американских союзников в Европе и в Тихом океане – и все это США делают за свой счет. При этом ни один самолет США не поднялся в небо для того, чтобы защитить воздушное пространство Израиля. Патрули кораблей ВМС США не охраняют побережье Израиля. И что самое главное, ни один военный США не подвергает себя риску в процессе обеспечения безопасности Израиля.

В Японии, Южной Корее, Германии, Кувейте, Катаре, Прибалтике, Польше и в других странах, считает Г.Фриш, американские войска находятся в уязвимом положении. «Есть надежда на то, что их присутствие сдержит нападение, но никогда нет уверенности в том, что нападения не произойдет. А в случае столкновения, нет никаких сомнений в том, что будут погибшие среди американских солдат».

Этого не может произойти в Израиле, который защищает свою территорию силами собственных вооруженных сил. По мнению Линды Дж. Билмс, профессора общественной политики и исследователя Гарвардского университета, в Израиле американцы не могут быть втянутыми в тот или иной военный конфликт, наподобие тем, в которые военнослужащие США были вовлечены на территории Ирака и Афганистана и которые стоили американцам от 4 до 6 трлн долларов.

Присутствие Японии в верхней части списка получателей военной помощи США является одновременно понятным и спорным. Понятным – потому что Япония имеет значение для национальной безопасности США в плане поддержания свободы морей и сдерживания роста Китая. А спорным по той причине, что Япония является богатой страной, которая, по мнению Г.Фриша, должна оплачивать присутствие американских войск на своей территории, или же значительно усилить свою армию. В настоящее время японская армия насчитывает около 250 000 военнослужащих, но она сталкивается с быстро растущей военной мощью своего главного противника – Китая. «Аналогичным образом складывается ситуация и в отношении Германии, как с точки зрения ее богатства, так и вклада Берлина в противостояние российской угрозе».

Уместно задать вопрос не почему Израиль получает так много американской военной помощи, а почему Япония получает в девять раз больше, чем Израиль. Пропорция кажется Г.Фришу тем более любопытной, когда он сравнивает вес и мощь Израиля на Ближнем Востоке и его потенциал для продвижения жизненно важных интересов безопасности США в период кризиса с той силой, которой обладает Япония по сравнению с Китаем.

С тех пор, как в марте 2003 года парламент Турции решил не вступать в возглавляемую США коалицию, и турецкое правительство отказалось разрешить американским войскам пересекать свои границы, Израиль является единственным союзником Соединенных Штатов между Кипром и Индией со стратегическими военно-воздушными силами и (хотя и небольшими) возможностями быстрого развертывания сил для противодействия серьезным угрозам жизненно важным интересам США.

Г.Фриш под такими потенциальными угрозами для США считает захват Ираном Бахрейна, шиитское большинство которого имеет серьезные разногласия с правящей суннитской династией. Иран может захватить Объединенные Арабские Эмираты, которые играли важную роль в воздушном наступлении против хоуситов, которых поддерживает Иран в войне в Йемене. В качестве угрозы интересам США профессор называет совместные усилия Сирии и Ирака на дестабилизацию суннитской Иордании, в случае, если оба государства замирят своих суннитских повстанцев. Любой из этих шагов угрожает важным поставкам энергоносителей в США и их союзникам. Следовательно, только Израиль может предоставить базы и систему обеспечения в случае американского ответа и при необходимости действовать совместно с США.

Таким образом, по мнению Г.Фриша, эксперты, политики и разные исследователи, которые нападают на Израиль и израильское лобби, вменяя им выбивание львиной доли военной помощи США из доверчивого Конгресса, прекрасно знают, что это неверно. Израиль получает небольшую толику реальной военной помощи, которую США косвенно оказывают своим союзникам и другим странам. Эти эксперты также знают, что 74% военной помощи Израилю пошло на закупку американского вооружения, оборудования и оплату услуг. А согласно подписанному Меморандуму о взаимопонимании (14 сентября 2016 года) эта цифра будет изменена на 100%. Эксперты просто ссылаются на неправильные цифры.

В настоящее время США возглавляет президент-бизнесмен, который считает свои доллары и центы. Он был непреклонен в своей решимости сократить объемы финансирования всех программ иностранной помощи, в т.ч. предназначенных для Израиля. Профессор очень надеялся на то, что Д.Трамп оценит все преимущества сотрудничества с Израилем в области безопасности, с государством, которое не только разделяет многие ценности с США, но и может внести весомый вклад в обеспечение жизненно важных интересов Америки без каких-либо для рисков для ее военнослужащих.

Как бы отвечая на чаяния израильского эксперта в администрации Трампа в марте 2017 года заявили, что уровень военной помощи Израилю в 2018 финансовом году будет сохранен, т.е. Израиль получит 3,1 млрд долларов, как в 2017 ФГ.

Отметим, также, что по сообщениям в СМИ, официальные израильские источники говорили о том, что в интересах Израиля продолжение оказания американской помощи Египту и Иордании, т.к. ее ежегодные объемы обусловлены поддержанием этими странами мирного договора с Израилем.

Кроме того, по сообщениям в СМИ, в 2018 финансовом году Израиль также получит 600,7 млн долларов на ракетные программы, которые он разрабатывает и производит в сотрудничестве с США.

Дело в том, что финансирование американцами израильских ракетных программ не связано с ежегодной военной помощью и проходит отдельный процесс утверждения. В своем последнем бюджетном предложении на 2017 финансовый год администрация Обамы запросила выделить на израильские ракетные программы 145,8 млн  долларов. Однако две палаты Конгресса решили к этой сумме добавить 454,9 млн долларов, в итоге получилось 600,7 млн долларов. Эта сумма на 113,1 млн долларов больше той, которая была выделена на ракетные программы годом ранее. Если разбить объемы финансирования в 2017 ФГ по программам, то получается, что на  израильскую систему ПРО «Праща Давида» выделено 266,5 млн  долларов, на версию «Arrow 3» («Стрела-3»), предназначенную для перехвата баллистических ракет в космосе – 204,9 млн долларов, на «Arrow 2» – 67,3 млн долларов,  «Железный купол» – 62 млн долларов.

Конгрессмены, увеличив финансирование израильских ракетных программ, создали интересную ситуацию. В ходе переговоров по новому Меморандуму о взаимопонимании, регулирующему объемы военной помощи Израилю в течение следующих десяти лет (начиная с 1 октября 2018 года) администрация Обамы потребовала, помимо прочего, чтобы Израиль в течение всего этого периода не инициировал рассмотрение Конгрессом дополнительных объемов финансирования, а принимал первоначальные предложения администрации США.

Более того, Белый дом распространил это требование на предшествующие меморандуму годы, т.е. на 2017 и 2018 фискальные года. Таким образом, Израилю нужно было внести поправку в МОВ, по которой он отказывался от любого потенциального увеличения финансирования в будущем. Бригадный генерал Яаков Нагель, подписавший меморандум со стороны Израиля, в интервью СМИ рассказал, что в процессе переговоров с американцами израильтяне пообещали, что в случае получения Израилем «надбавки» от Конгресса, излишек будет возвращен[vii].

Даже если в Вашингтоне тогда предполагали, что этот запрет на «добавку» распространяется также на 454,9 млн долларов, добавленных Конгрессом к предложенной Белым домом сумме финансирования израильских ракетных программ, то в Израиле подчеркнули, что это обязательство распространяется только на ежегодную военную помощь, и к финансированию израильских ракетных программ не имеет отношения. В Иерусалиме даже вслух допускали возможность, хоть и в последний раз, но запросить у Конгресса дополнительную сумму в рамках финансирования этих программ, если покажется, что предложение администрации слишком скромное.

Вполне вероятно, что некоторые участники дискуссии относительно степени выгоды для Израиля последнего по времени подписанного израильско-американского Меморандума о взаимопонимании преследуют политические цели или ангажированы иными соображениями, а не основываются на анализе и экспертных заключениях. Впрочем, сама суть всех подписанных МОВ между США и Израилем за всю историю существования еврейского государства основывается исключительно на задаче достижения США политических целей в регионе, в то время как Израиль решал вопросы не выгоды, а экзистенциального характера.

^[i] Шарп, Дж.М. Иностранная помощь США Израилю // Исследовательская служба конгресса США. 10.04.2018. URL: https://fas.org/sgp/crs/mideast/RL33222.pdf (на англ. яз.)

[ii] Цель программы «Военные мобилизационные запасы для союзников» WRSA-I (согласно руководству сухопутных войск США «Операции заблаговременного складирования» /Army Pre-positioned Operations от октября 2015 года) – оказание поддержки планируемых союзников США в условиях военного времени. Мобилизационные запасы состоят из боеприпасов, заблаговременно складированных для обеспечения ВС Израиля. См.: URL: http://pentagonus.ru/publ/sistema_zablagovremennogo_skladirovanija_vooruzhenija_i_voennoj_tekhniki_vs_ssha_2016/7-1-0-2730

[iii] Американская помощь зарубежным государствам: Израиль возглавляет список // Мако. 09.11.2015. URL: https://www.mako.co.il/finances-news/international/Article-56024085196e051006.htm (на иврите)

[iv] Амос Ядлин: Соглашение об американской помощи – «стратегическая упущенная возможность»// Глоубс. 21.09.2016. URL: https://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1001153663#utm_source=facebook&utm_medium=referral&utm_campaign=facebook (на иврите)

[v] Яалон о соглашении о помощи: «Недостаточно для потребностей Израиля» // Ynet. 15.09.2016. URL: https://www.ynet.co.il/articles/0,7340,L-4855459,00.html (на иврите)

[vi] Фриш, Г. Миф: Израиль – основной бенефициар американской военной помощи // Центр стратегических исследований Бегин-Садат. 10.02.2017. URL: https://besacenter.org/perspectives-papers/dispelling-myth-israel-largest-beneficiary-us-military-aid/ (на англ. яз.)

[vii] США: Израиль – единственное государство, чей объем военной помощи гарантирован // Глоубс. 17.03.2017. URL: https://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1001181278 (на иврите)