19 июля 2018 года в Израиле был принят тринадцатый закон, имеющий конституционный статус; этот правовой акт получил название Основной закон: Израиль – национальное государство еврейского народа. За последние четверть века это всего второй принятый в стране Основной закон; ему предшествовал утвержденный в третьем чтении 12 марта 2014 года Основной закон о референдуме, согласно которому, в случае, если правительство принимает решение о передаче какой-либо части суверенной территории Государства Израиль под внешний контроль, не заручившись при этом поддержкой восьмидесяти депутатов Кнессета, вопрос должен быть вынесен на всенародное голосование.
Изначально предполагалось, что именно так, поглавно, будет приниматься конституция Государства Израиль, каждый из разделов которой будет представлять собой отдельный Основной закон, однако этот план сразу же столкнулся с трудностями. Первый Основной закон – о Кнессете – был принят незадолго до окончания работы его четвертого созыва, в 1958 году! Процесс конституционного законотворчества, изначально шедший медленно, в первой половине 1990-х годов застопорился вообще. После того, как в 1992 году был принят Основной закон о свободе и достоинстве человека, а в 1994 году – вторая редакция Основного закона о свободе деятельности, провозгласившая, что «основные права человека в Израиле основываются на признании значимости человека, святости его жизни и присущей ему свободы, и соблюдаются в духе принципов Декларации независимости Израиля», Верховный суд постановил, будто в Израиле произошла конституционная революция. Многие считали, что Верховный суд, именно тогда объявивший себя органом конституционного контроля и надзора, значительно превысил свои полномочия, приписав парламентариям намерения, которых у них и близко не было (именно такую позицию отстаивал, в частности, нынешний президент Израиля Реувен Ривлин, на протяжении двух каденций бывший председателем Кнессета). Это привело к продолжавшемуся двадцать лет конституционному «параличу», когда, опасаясь подвоха со стороны Верховного суда, депутаты от «правых» и религиозных партий отказывались участвовать в разработке каких-либо законов, имеющих конституционный статус.
Этот лед недоверия смог растопить только проект Основного закона о референдуме, внесенный с целью сделать фактически невозможной передачу под контроль Сирии Голанских высот, а под контроль Палестинской национальной администрации, Иордании или какой-либо другой стороны – Восточного Иерусалима, включая его Старый город. Надеясь сорвать принятие этого Основного закона, оппозиция объявила, что вообще не примет участия в голосовании, однако этот демарш никаких практических последствий не имел: принятый 68 голосами «за» при отсутствии голосовавших «против» или воздержавшихся, Основной закон о референдуме стал двенадцатым правовым актом, наделенным Кнессетом конституционным значением. За всю историю Израиля в стране никогда не проходили референдумы ни по какому вопросу, то есть в стране существовала и существует исключительно репрезентативная, а не прямая демократия. Принятый четыре года назад Основной закон не имел своей целью изменить это положение вещей, не предусматривая возможность проведения референдума ни по какому другому вопросу, кроме как по поводу передачи под внешний контроль каких бы то ни было территорий, являющихся, с точки зрения израильского законодательства, частью территории страны. Фактически, этот закон принимался не для того, чтобы наделить население Израиля какими-либо новыми правами, а чтобы лишить правительство, опирающееся на минимальное большинство и действующее при поддержке арабских депутатов, возможности передать часть суверенной территории Израиля под внешний контроль. Обращала на себя внимание пятая статья Основного закона о референдуме, которая постулировала, что этот правовой акт может быть пересмотрен не иначе, как путем принятия другого Основного закона большинством депутатов Кнессета. Если все Основные законы, принятые ранее, фиксировали уже существовавшее положение вещей, наделяя фактически сложившуюся реальность конституционным статусом, то Основной закон о референдуме стал первым подобным правовым актом очевидно политической направленности, принятым с целью ограничить свободу маневра правительства в ходе действий, которые инициаторы этого правового акта считали бессмысленной «распродажей родины».
Принятый по инициативе нынешнего министра туризма Ярива Левина и тогдашних депутатов Кнессета от Национально-религиозной партии «Еврейский дом» Орит Струк и нынешней министра юстиции Аелет Шакед (в принятии этого закона очень велика была и роль тогдашнего председателя парламентской коалиции Зеэва Элькина), Основной закон о референдуме стал фактически первым конституционно-правовым актом, который смогли «пробить» те, кто причисляют себя к национальному лагерю. При этом нужно отметить, что никакой дискриминации по национальному, религиозному или какому-либо другому признаку Основной закон о референдуме не предусматривал. Статья вторая этого Закона постулировала, что «право на участие в референдуме имеет тот, кто имел бы право на участие в выборах в Кнессет, если бы они проходили во время проведения референдума», то есть все граждане страны – евреи, арабы, друзы, бедуины, черкесы и представители других национальностей – обладают равными правами, а их голоса равнозначны при подсчете. Таким образом, данный национально-ориентированный закон не противоречил либерально-демократическим основам израильской государственности и зафиксированному еще в Декларации независимости принципу равенства людей разных вероисповеданий, полов и расовой принадлежности.
Все сказанное выше в полной мере применимо к Основному закону, принятому 19 июля 2018 года. Впервые его проект был внесен бывшим министром внутренней безопасности и служб тыла Ави Дихтером (при поддержке Зеэва Элькина) еще 3 августа 2011 года. Законопроект был тогда поддержан 37 членами Кнессета от самых разных партий, в том числе представителем Партии труда Нахманом Шаем и депутатом Орли Леви-Абуксис от партии «Наш дом-Израиль», которая в ходе голосования по окончательному варианту законопроекта, несколько парадоксальным образом, оказалась одной из двух воздержавшихся. Законопроект довольно долго не выносился на обсуждение; в июне 2013 года аналогичный законопроект разработали и подали Ярив Левин и Аелет Шакед. В третьем правительстве под руководством Биньямина Нетаньяху, сформированном в 2013 году, посты министра юстиции и председателя межминистерской комиссии по законодательству достались Ципи Ливни, которая фактически торпедировала продвижение этого законопроекта, несмотря на то, что он пользовался поддержкой главы правительства. 23 ноября 2014 года межминистерская комиссия по законодательству большинством в 15 голосов против 6 (одной из голосовавших «против» была сама Ципи Ливни) поддержала комбинированную версию законопроектов Дихтера – Элькина и Шакет – Левина. Несмотря на решение межминистерской комиссии, законопроект так и не был представлен на голосование в Кнессете даже в первом чтении до роспуска девятнадцатого состава израильского парламента (решение о досрочном самороспуске Кнессет принял 8 декабря 2014 года).
Хотя уже 31 марта 2015 года, спустя две недели после проведения досрочных выборов, начал работу Кнессет двадцатого созыва, законопроект по-прежнему не подавался правительством на рассмотрение парламента. Отчаявшись добиться чего-либо конкретного от правительства, инициаторы законопроекта внесли его на рассмотрение от своего имени, что требовало прохождения предварительного чтения, от которого правительственные законопроекты освобождены. 10 мая 2017 года проект Основного закона: Израиль – национальное государство еврейского народа был принят Кнессетом в предварительном чтении 48 голосами «за» при 41 – «против».
Этот парламентский расклад поставил правительство перед очевидной дилеммой: данный правовой акт касался судьбоносных основ израильской государственности, и было бы в высшей степени странным, если бы он был принят как частная законотворческая инициатива самоорганизовавшейся группы депутатов. 10 июля 2017 года Биньямин Нетаньяху принял решение о том, что будет создана специальная парламентская комиссия во главе с депутатом Кнессета от блока Ликуд [Единство] Амиром Оханой для доработки и продвижения данного законопроекта. Процесс доработки весьма короткого законопроекта, общий объем которого не превышает двух страничек, едва ли должен был быть особенно трудным и длительным; речь, скорее, шла не о том, как доработать законопроект, сколько как «пробить» его, вопреки сопротивлению леворадикальных кругов и арабских депутатов.
На голосование в первом чтении Закон был вынесен в ночь с 30 апреля на 1 мая 2018 года и был принят с впечатляющим перевесом: 64 голоса «за» при 50 «против». Ави Дихтер, бывший инициатором законопроекта в его изначальной версии 2011 года, лично представлял его депутатам семь лет спустя. Вдохновленные успехом этого голосования, инициаторы данного Основного закона поставили своей целью добиться его принятия в окончательной редакции до конца той же сессии Кнессета, что им и удалось сделать уже 19 июля, пусть и при менее впечатляющей поддержке: 62 голоса «за», 55 – «против». Таким образом, будущая конституция Израиля пополнилась хронологически тринадцатым, а по сути своей – первым законом, определяющим raison d’être самого существования государства.
Сравнение текстов оригинального законопроекта Дихтера – Элькина 2011 года и той версии, которая в итоге была принята, свидетельствует о довольно существенных изменениях, которые в этом правовом акте произошли в ходе его доработки всевозможными комиссиями. Статья 1 Закона пополнилась первым подпунктом, постулирующим, что «Эрец-Исраэль является исторической родиной еврейского народа, в которой возникло Государство Израиль». Само понятие Эрец-Исраэль [Земля Израиля] в конституционном праве никогда прежде не фигурировало. Из законопроекта полностью исчезла статья 2, согласно которой «Государство Израиль имеет демократическую форму правления»; это положение фигурирует в ряде других правовых актов и, вероятно, опасаясь новых неожиданных толкований со стороны Верховного суда, какие бы то ни было упоминания о демократии были из законопроекта исключены. Совершенно очевидно, что никто из членов Кнессета и правительства Израиля не ставит под сомнение демократический характер государства, и именно недоверием к Верховному суду и желанием исключить его возможное вмешательство объясняется невключение положения об этом в итоговый вариант закона. Кроме этого, из законопроекта были полностью исключены статьи 13 и 14: первая из них касалась важности обращения к источникам еврейского права в законодательной и судебной деятельности, вторая – гарантий защиты святых мест различных религий и обеспечения свободного доступа к ним. Статья 13, касавшаяся еврейского права, по всей видимости, была исключена в связи с тем, что в значительной мере (а в чем-то дословно) повторяла положения Закона об основах судопроизводства, принятого в 1980 году, статья же четырнадцатая повторяла положения Закона о защите святых мест, принятого Кнессетом еще 27 июня 1967 года. Именно поэтому ни в коем случае нельзя согласиться с аргументами тех, кто утверждает, что из законопроекта в ходе доработки исчезли какие-либо принципиально важные положения – напротив, несмотря на лаконичность принятого в итоге текста Закона, он содержит ряд принципиально новых для израильского конституционного права положений.
Во-первых, впервые в конституционном праве Израиля появилось положение, согласно которому «Государство Израиль будет усердно стараться обеспечивать благополучие сынов еврейского народа и его граждан, находящихся в беде или в неволе в связи с их еврейством или их гражданством». Это положение представляется чрезвычайно важным еще и потому, что оно сразу же не оставляет камня на камне от аргументов тех, кто утверждает, будто этот Закон является дискриминационным по отношению к нееврейским гражданам Израиля: напротив, он гарантирует попавшим в беду гражданам страны любого этнического происхождения равную и максимальную степень защиты со стороны государства и его институций (борьба за освобождение арестованного египтянами в 1997 году и освобожденного в 2004 году израильского друза Азама Азама – яркое свидетельство такого рода).
Во-вторых, впервые в конституционном праве Израиля появилось положение о том, что государство видит себя обязанным обеспечивать благополучие всех подвергающихся опасности и притеснениям евреев, вне зависимости от того, где они живут. Если так случится, что кто-то где бы то ни было решит пойти вслед за Богданом Хмельницким, Адольфом Гитлером и другими «спасателями» своих стран путем «бития жидов», то Государство Израиль внятно и конкретно постулировало, что не останется в стороне и не будет молча взирать на происходящее. Таким образом, принятый Закон формирует совершенно новые рамки взаимоотношений между Израилем и еврейской диаспорой.
В-третьих, статья 7 нового Основного закона впервые интегрирует тему развития еврейских поселений в корпус конституционного права: «Государство рассматривает развитие еврейских поселений как национальный интерес и предпримет шаги для того, чтобы его поощрять, продвигать и осуществлять». Вместе с тем, в Законе нет никаких историко-географических уточнений, касающихся развития еврейских поселений; в оригинальной версии закона на иврите используется слово хитъяшвут, а не хитнахалут, как традиционно обозначаются еврейские поселения на контролируемых территориях.
После принятия Основного закона: Израиль – национальное государство еврейского народа закрепился статус иврита как официального языка Израиля, при этом все существующие права арабоязычного населения будут сохранены в полном объеме, о чем свидетельствуют параграфы 4(б) и 4(в), касающиеся статуса арабского языка. В ряде стран пытаются доказать, что построить национальное государство можно, только дискриминируя языки меньшинств, но Израиль доказывает обратное. Никто не заинтересован в том, чтобы 21% нееврейского населения как-то ущемлялся, при этом Израиль был создан решением Генеральной Ассамблеи ООН в 1947 году именно как еврейское государство, и этот непреложный факт и нашел свое отражение в принятом Основном законе. Поэтому те, кто утверждали, будто принятый Закон придал конституционный импульс процессу лишения арабов каких бы то ни было прав, которыми они обладали прежде, явно ошиблись.
Третья статья закона постулирует, что «целостный и объединенный Иерусалим» является столицей Государства Израиль. Это редчайший пример повторения одного Основного закона в другом, ибо дословно так же звучит первая статья Основного закона: Иерусалим – столица Израиля, принятого в 1980 году. Вероятнее всего, это самоцитирование израильским законодателем правового акта, принятого почти сорок лет назад, имеет своей целью дезавуировать все те инициативы по разделу Иерусалима, которые обсуждались в ходе переговоров с палестинцами (и американцами) в дни Ясира Арафата – Билла Клинтона и Эхуда Ольмерта – Барака Обамы. Принимая новый Основной закон после провала этих переговоров, члены Кнессета таким образом «проинструктировали» будущих руководителей государства о том, что может, а что не может и не должно быть предметом каких бы то ни было переговоров.
Комментируя принятие этого Основного закона, премьер-министр страны Биньямин Нетаньяху напомнил, что «Израиль предоставляет равные права всем гражданам вне зависимости от религии, расы, национальности или пола. Мы сильны не вопреки нашему разнообразию, мы сильны вследствие нашего разнообразия». Закон о еврейском характере государства «определяет право еврейского народа на самоопределение в Израиле», – справедливо указал Б.Нетаньяху, добавив, что все граждане страны «имеют право сохранять свою культуру, свое наследие, свой язык и свою идентичность». Никому в Израиле не придет в голову мысль создавать языковую полицию. Б.Нетаньяху суммировал принятие Закона следующими словами: «Израиль – национальное государство еврейского народа, соблюдающее личные права всех своих граждан, и на всем Ближнем Востоке только Израиль соблюдает эти права. Когда я выступаю за рубежом, то всегда повторяю, что это наша страна, еврейское государство. В последние годы есть те, кто пытаются поставить это под сомнение, разрушая, таким образом, основы нашего существования. Именно поэтому мы приняли этот Закон». Не будет преувеличением назвать новый Основной закон венцом всей законотворческой деятельности национально-либеральных сил Израиля за все почти семьдесят лет израильского парламентаризма.