Контроль, восстановленный армией Б.Асада над Южной Сирией, создает новую ситуацию на израильской границе на Голанских высотах. Так считает бригадный генерал (в отставке) Асаф Орион, старший научный сотрудник Института исследования национальной безопасности Тель-Авивского университета (INSS), специалист по сирийской проблематике и палестино-израильским отношениям[i].
Лидеры Израиля и России рассматривают Соглашение о разъединении сил 1974 года как основу для будущего соглашения по безопасности. Условия, в которых Силы Организации Объединенных Наций по наблюдению за разъединением (СООННР, UNDOF) должны приступить к выполнению соглашения, полностью изменились с тех пор, как они были впервые сформированы резолюцией 350 (1974) Совета Безопасности от 31 мая 1974 года[ii]. В настоящий момент необходимо внести существенные коррективы в способы осуществления миссии СООННР с учетом новых реалий.
Соглашение от 1974 года было призвано предотвратить столкновение регулярных армий в результате войны Йом-Кипур. Сегодня ситуация на Голанских высотах стала похожа на ту, которая создана «Хизбаллой» в Ливане, причем UNIFIL (миротворческие силы ООН, размещенные в Южном Ливане на границе с Израилем в соответствии с резолюцией СБ ООН № 425 от 19 марта 1978 года) столкнулись с серьезными пробелами в реагировании на действия «Хизбаллы». Возврат к этому Соглашению в районе Голан бросает вызов политике Израиля. Отныне готовность еврейского государства к изменившимся обстоятельствам должна определяться дальновидным учетом всех аспектов политической безопасности. Это подразумевает влияние на возможности и деятельность СООННР, чтобы максимально использовать их потенциальный вклад в обеспечение безопасности на границе, улучшение гуманитарной ситуации и связей между Иерусалимом и Дамаском.
Конкретно произошло следующее. 29 июня 2018 года Совет Безопасности принял резолюцию 2426 (2018), которая продлевает мандат СООННР до конца года и призывает эти силы вернуться к исполнению своих обязанностей, так, как это было до начала гражданской войны в Сирии. Во время своего последнего визита в Россию (12 июля 2018 года) премьер-министр Израиля Биньямин Нетаньяху призвал к сохранению Соглашения о разъединении 1974 года, а на саммите в Хельсинки (16 июля 2018 года) президент России Владимир Путин заявил, что это Соглашение ляжет в основу усилий по стабилизации ситуации на Голанских высотах.
Однако на фоне ожидаемого возвращения сил режима Асада в Южную Сирию к границе на Голанах в рамках одобренной Москвой договоренности, для СООННР формируется новая оперативная обстановка. Она уже существенно отличается, как от обстоятельств их формирования в 1974 году, так и от той реальности, которая развивалась в этом районе в течение последних четырех лет войны в Сирии. О того, как ООН справится с задачей адаптации СООННР к текущим вызовам их миссии и максимального использования новых возможностей, зависит не только успех СООННР, но и уместность миротворческих сил ООН в этом регионе в целом. Теоретически, Израиль может сыграть ключевую роль в оказании помощи СООННР в этом вопросе и тем самым содействовать обеспечению собственной безопасности на границе в районе Голанских высот.
Предыстория вопроса такова. 22 октября 1973 года Совет Безопасности ООН принял резолюцию 338, призванную положить конец боевым действиям в войне Йом-Кипур. 31 мая 1974 года, после шестимесячных перестрелок, не прекращающихся на фоне переговоров во главе с госсекретарем США Генри Киссинджером, стороны подписали в Женеве Соглашение о разъединении сил. Одновременно СБ ООН принял резолюцию 350 о формировании Сил Организации Объединенных Наций по наблюдению за разъединением на Голанских высотах. Согласно соглашению сторон, между армиями на сирийской территории была определена зона сил ООН по наблюдению за разъединением. Граница зоны на западе Голанских высот именуется «линией А», а на востоке (сирийская граница) – «линией Б». Зона граничит с Ливаном, образуя «Голубую линию», а также с Иорданией.
Внутри этой демилитаризованной зоны военное присутствие могли обеспечивать только СООННР. Зоны разграничения были определены с обеих сторон на одинаково удаленных от границы участках. На 10-ти километровом отрезке от буферной зоны любой армии было разрешено размещать до 6 000 военнослужащих, 75 танков и 36 орудий (до 122 мм); в 20-километровой полосе можно было держать 450 танков и 162 орудия (с максимальной дальностью стрельбы 20 км); на всех участках шириной до 25 км сторонам было запрещено размещать ракеты класса «земля-воздух». На СООННР (численность состава была ограничена 1200 военнослужащими) была возложена миссия размещения в зоне разъединения, контроля прекращения огня и соблюдения сторонами соглашения.
В течение почти сорока лет деятельность СООННР заключалась в организации работы блокпостов, расположений и наблюдательных пунктов в буферной зоне, а также патрулировании с целью контроля выполнения Соглашения и безопасного взаимодействия между Израилем и Сирией. В годы гражданской войны и главным образом с 2014 года режим в Дамаске потерял контроль над приграничными районами, которые попали в руки боевиков. Одновременно СООННР, которые опираются на защиту принимающей страны, ушли с большей части мест дислокации. Большая часть сил СООННР переместилась на позиции и базы на территории Израиля или близко к его границам, и их деятельность по наблюдению в глубине сирийской территории практически полностью прекратилась. После возвращения армии Асада на север Голанских высот при поддержке Израиля и Дамаска СООННР приступили к осуществлению поэтапного плана по возвращению к прошлой деятельности. В сентябре 2017 года штаб СООННР возвратился в лагерь Фауар на территории Сирии, который был эвакуирован и полностью разграблен в 2014 году. Лагерь был очищен военными инженерами и был укомплектован составом механизированной пехотной роты из Непала, к которой впоследствии присоединились дополнительные силы. С этой базы силы ООН начали постепенно возобновлять редкие патрули в своей зоне ответственности. Следующие этапы плана включают возвращение к дополнительным местам дислокации в буферной зоне, но штаб-квартира ООН и страны, предоставляющие войска, по понятным причинам уделяют первостепенное значение усилению защиты и безопасности в связи с быстрым возобновлением работы миссии. Следовательно, прогресс в работе миссии почти незаметен. Весной в Дамаске рекомендовали должностным лицам ООН отложить возвращение СООННР в этот район, намекая, что режим планирует наступление, что действительно сейчас и происходит. Поэтому после того, как вооруженные силы Асада полностью возьмут под свой контроль пограничные районы, предположительно будут созданы условия для безопасного возвращения СООННР на их прежние позиции в буферной зоне, возобновления функционирования пограничного перехода Кунейтра между Израилем и Сирией, и возобновления работы миссии в обычном режиме.
«В одну реку нельзя войти дважды» – сказал еще Гераклит. По мнению А.Орана это напрямую относится и к СООННР, возвращение которых в районы их прежней дислокации и возобновление их миссии происходит в обстановке, которая претерпела существенные изменения. Первоначальная цель Соглашения заключалась в том, чтобы разъединить регулярные вооруженные силы двух государств и предотвратить конфронтационные маневры между ними с использованием обычных видов вооружения. Такая угроза, которая была актуальной в 1973 году на Голанских высотах и на Синайском полуострове, уже не стоит на повестке сегодняшнего дня. Тех условий, в которых были развернуты силы ООН, больше не существуют, а ограничения соглашения, которые были актуальны на тот момент, не соизмеримы с нынешней и ожидаемой угрозой. Рассматриваемый сценарий будущей оперативной обстановки СООННР включает вид военной деятельности, осуществляемый «Хизбаллой» в Ливане со всеми вытекающими из этого последствиями, с которыми сталкиваются силы UNIFIL на юге Ливана после окончания Второй Ливанской войны.
Характер ожидаемой оперативной обстановки приведет к новым проблемам для этих сил и потребует от них существенных корректировок привычных способов действий. Учитывая нынешние политические сложности, трудно внести изменения в резолюцию СБ ООН, в Соглашение о разъединении сил или даже в мандат СООННР. В этом отношении для штаб-квартиры ООН, предоставляющих войска стран, командования СООННР и сторон соглашения возможность для маневра кроется в основном в Правилах применения силы (RoE) и в инструментах, которые будут доступны им в осуществлении миссии. Изменение этих факторов и станет ключом к восстановлению нормального функционирования сил ООН на Голанских высотах в новых для них условиях. А.Орон определяет следующие задачи, стоящие перед СООННР.
Во-первых, на политическом уровне необходимо разрешить разногласия между Соглашением о разделении от 1974 года и основными положениями договоренностей о политической безопасности, которые Россия продвигает для своего подопечного режима в Дамаске, учитывая при этом израильские потребности в безопасности. Возможные соглашения между лидерами России, США и Израиля; стиль поведения США в ООН; и сферы общих интересов среди большинства игроков (кроме Ирана и «Хизбаллы») могут привести к изменению условий безопасности на Голанских высотах, при определении обновленной, соответствующей роли СООННР и, прежде всего, при пересмотре доступных им ресурсов.
Во-вторых, в основе миссии СООННР лежит контроль выполнения Соглашения. Только на этот раз силы ООН не столкнутся со стоящей монохромной сирийской армией прошлого, а скорее с «многоцветием» из вооруженных сил, местных и иностранных ополчений и вооруженных гражданских лиц. Как отмечается в докладе ООН, сегодня запрет на любое военное или вооруженное присутствие в зонах разъединения нарушается грубейшим образом, как силами режима, так и всеми «повстанческими» группировками, которые борются между собой на этой территории. Полное разоружение населения, если это вообще реализуемо, займет много времени, и повлияет на безопасность СООННР. Ожидается, что планомерные усилия Ирана и подконтрольных ему сил по закреплению в этом районе проявятся не в виде танков и пушек, а скорее внедрением иностранных формирований в сирийскую армию; строительством военной, особенно подземной, инфраструктуры под видом восстановления гражданских объектов («бомбоубежищ») и внедрением этой инфраструктуры в жилую среду; а также разведкой и военными патрулями под видом гражданских групп, таких как «журналисты», «орнитологи», «охотники», «экологические активисты» и «разгневанные гражданские лица». Перестрелки, случаи минирования и нападения с применением самодельных взрывных устройств (СВУ) на Израиль с территории Сирии также возможны. Но, как и в Ливане, сирийская армия будет давать объяснения, оправдываться и обосновывать любые доказательства ООН, свидетельствующие о нарушениях, и, естественно, будет препятствовать тому, чтобы силы ООН получили доступ к запрещенным военным целям под предлогом поддержания законности и порядка, неприкосновенности частной собственности и жизни или недопущения нарушения местных обычаев. СООННР будет с трудом проверять или опровергать эти утверждения своими собственными средствами, если ООН будет продолжать воздерживаться от сбора информации. В то же время, как предсказывает А.Орон, к западу от буферной зоны, Израиль по-прежнему будет предметом критики за нарушения Соглашения. Главным образом, Иерусалим будут обвинять в открытии ответного огня по целям на территории Сирии; в развертывании системы ПРО «Железный купол» (Iron Dome) на Голанских высотах и на вершинах хребта Пория; в развертывании запрещенных артиллерийских орудий в зоне разъединения; в столкновениях с вооруженными формированиями по ту сторону границы и в незначительных задержках при открытии прохода войскам ООН, пересекающим забор безопасности.
В-третьих, предварительным условием для возобновления деятельности СООННР является обеспечение их безопасности. Когда СООННР были сформированы, его солдатам было разрешено носить личное оружие для самообороны, а группа наблюдателей на Голанах (OGG) вообще не носят оружия. Разумно предположить, что, как и другие миротворческие силы в регионе, СООННР попросят дополнительные ресурсы для защиты, включая вспомогательное оружие и бронирование транспортных средств против СВУ. В последнем докладе Генерального директора отмечалось, что Дамаск выступает против просьб СООННР по оснащению системами обнаружения и предупреждения обстрелов с высокой траекторией в целях самообороны, тогда как Израиль с этой просьбой согласился. После прекращения боевых действий на Голанских высотах и при поддержке режима в Дамаске требования безопасности СООННР, по-видимому, будут удовлетворены, и они смогут вернуться на свои позиции в буферной зоне и к проведению мероприятий в рамках своей миссии.
В-четвертых, существует проблема, связанная с коммуникацией между сторонами Соглашения. Дело в том, что после прекращения действия израильско-сирийской Комиссии по перемирию (ISMAC), которая действовала с 1949 по 1967 год, послания в основном передавались устно, а иногда и в письменной форме, между командиром военной связи Армии обороны Израиля (ЦАХАЛа) (сегодня это глава Отдела внешних связей) и его сирийским коллегой (SSAD). Имея механизм трехстороннего диалога, который UNIFIL ведет с большим успехом между ЦАХАЛом и Ливанскими вооруженными силами, следует рассмотреть вопрос о создании аналогичного механизма между СООННР, ЦАХАЛом и сирийскими вооруженными силами, чтобы помочь предотвратить разногласия и разрешить проблемы с безопасностью и гражданским населением.
В-пятых, существует логистическая проблема. Как указано в документах ООН, режим в Дамаске в качестве правительства принимающей страны, создает препятствия СООННР в организации снабжения и ротации состава. Несмотря на то, что Израиль преуспел в предоставлении СООННР творческих логистических решений, учитывая оперативные проблемы и закрытие КПП Кунейтра, командующий силами СООННР, штаб-квартира которого находится в Сирии, до сих пор был вынужден въезжать в Израиль через Ливан. Власти Сирии принуждали грузы и личный состав, прибывающий на КПП Кунейтра через порт Хайфа и Израиль, проходить через Кипр, Бейрут, Дамаск и другие места. Эта тактика оскорбительного доминирования, скорее всего, не была исключена из инструментария Дамаска, и будет им применяться в дальнейшем.
В-шестых, необходимо будет решать, возможно, самую насущную проблему, которая касается гражданского и гуманитарного аспектов в районе действия СООННР, в котором инфраструктура была уничтожена и где проживает местное население в разрушенных деревнях и лагерях для вынужденных переселенцев. В докладах Генерального директора ООН по деятельности UNIFIL оценивается важность усилий в рамках военно-гражданского сотрудничества (CIMIC), которое опирается на информационно-пропагандистскую деятельность этих сил ООН в отношении местных ливанских общин, масштабные усилия по восстановлению гражданской инфраструктуры и невоенных служб, которые помогают восстановить жизнь и стабилизировать ситуацию с безопасностью в регионе. А.Оран полагает, что нет никаких сомнений в том, что СООННР сможет внести существенный вклад в гражданскую и гуманитарную стабилизацию в своей зоне ответственности, а также повысить уровень безопасности и выполнить свою миссию. Однако имеющиеся у них возможности для достижения этой цели в настоящее время очень ограничены. В этой связи будут оправданными два направления действий: перевод бюджета, проектирования и строительства гражданских объектов, медицинского обслуживания и персонала гражданской помощи от UNIFIL. Другими словами – привлечение ресурсов из Южного Ливана, который был восстановлен, в разрушенные районы Юго-Западной Сирии. Этот процесс должен сочетаться с оказанием гражданской помощи со стороны международных организаций, в том числе ООН. Тем самым, уменьшится потребность в помощи со стороны Израиля местному населению по ту сторону границы, о чем обычно добросовестно рапортуют наблюдатели СООННР и что воспринимается в штыки в Дамаске.
Реальность, возникающая на сирийских Голанах, с ее потенциальными угрозами и перспективами, обязывает Израиль пересмотреть политику в целях обеспечения своей безопасности. Израильское правительство и ЦАХАЛ должны играть активную и творческую роль в создании более безопасной ситуации в процессе восстановления системы оборонительных сооружений и закрепления на границе с Сирией. Это должно быть сделано с помощью стратегических партнеров Израиля, международных и региональных посредников, а также посредством грамотного использования силы и различных гражданских инструментов. Израиль должен обеспечить безопасность перемещенного населения в буферной зоне и приграничных общинах, «которые выжили, в основном благодаря помощи, которую Израиль предоставил им в годы гражданской войны». СООННР играют критическую, хотя и скромную роль в стабилизации этого района.
В любом случае, если Израилю удастся внести свой вклад в реорганизацию СООННР и среагировать на стоящие перед ними вызовы, силы ООН смогут вернуться к исполнению своих обязанностей в районе Голанских высот, будучи хорошо подготовленными и оснащенными. А это будет в интересах всех сторон.
[i] «Дважды в одну и ту же реку не войти»: Соглашение о разъединении сил на Голанах 1974 года и СООННР 2018 года // Институт исследования национальной безопасности. 22.07.2018. URL: http://www.inss.org.il/publication/cannot-step-river-twice-disengagement-forces-agreement-golan-1974-undof-2018/?utm_source=activetrail&utm_medium=email&utm_campaign=INSS%20Insight%20No.%201076 (на англ. яз.)
[ii] Силы Организации Объединенных Наций по наблюдению за разъединением. Сайт ООН. URL: http://www.un.org/ru/peacekeeping/missions/undof/mandate.shtml