Президент Дональд Трамп подписал закон об ассигнованиях в области национальной обороны США (John S. McCain National Defense Authorization Act, NDAA) на 2019 фискальный год (начинается с 1 октября 2018 года) на сумму 717 млрд долларов США во время церемонии на военной базе Форт-Драм в штате Нью-Йорк. Закон назван в честь сенатора от штата Аризона Джона Маккейна, возглавляющего комитет Сената по делам вооруженных сил, несмотря на имеющиеся разногласия между Д.Трампом и Дж.Маккейном. Закон об ассигнованиях на 2019 год не финансирует вооруженные силы, а скорее санкционирует политику, в соответствии с которой комитет Конгресса США по ассигнованиям будет устанавливать объемы финансирования, которые должны быть утверждены Конгрессом США. Этот законопроект все еще находится в стадии рассмотрения[i].
Новый оборонный бюджет США позволит «увеличить размер и силу» Сухопутных, Военно-морских, Военно-воздушных сил и Корпус морской пехоты США на 15 600 человек; предусматривает создание отдельного Космического командования США; предусматривает выделение 250 млн долларов в виде помощи для обеспечения безопасности Украины и 850 млн долларов на борьбу с «Исламским государством» (ИГ, запрещенно в России), а также оснащение и обучение иракской армии. Помимо этого, NDAA в соответствии с «искренней поддержкой президента Д.Трампа Израиля, санкционирует выделение 500 млн долларов на совместное с израильтянами развитие и производство систем противоракетной обороны»[ii].
Эти 500 млн долларов (наряду с 3,3 млрд долларов в рамках оказания финансовой военной помощи зарубежным государствам) администрация Д.Трампа запрашивала на нужды Израиля на 2019 финансовый год в честь первой годовщины нового, подписанного 14 сентября 2016 года представителями США и правительства Израиля 10-летнего, рассчитанного на период с 2019 по 2028 финансовые годы, Меморандума о взаимопонимании (МОВ). По условиям МОВ сумма на развитие ПВО станет неотъемлемой частью соглашения, а не как специальное приложение, которое Конгресс должен одобрить каждый год[iii].
Израильские эксперты, в свою очередь, считают крайне важной задачей подготовку многолетнего бюджета для Министерства обороны и Армии обороны Израиля (ЦАХАЛа) на 2021 – 2025 годы, т.е. после завершения многолетней программы развития ЦАХАЛа – «Гидеон». Напомним, что эта программа стартовала во второй половине 2015 года по инициативе начальника Генштаба генерал-лейтенанта Гади Айзенкота. В июле 2018 года закончился третий год программы, и уже видны конкретные результаты, а в ближайшие годы будут завершены многие проекты. В начале действия «Гидеона» был составлен документ «Стратегия Армии обороны Израиля», в которую в 2017 году были внесены изменения в связи с последними событиями на северной и южной границе Израиля. Акцент делался на боеготовности и подготовке израильской армии к «конфликтам низкой интенсивности». Предусматривалось выделение 7,4 млрд шекелей на проведение военных учений, количество которых за последний период стало беспрецедентным для армии Израиля, тем не менее в Генштабе решили в 2018 году интенсифицировать этот процесс. Задача «Гидеона» заключается в превращении ЦАХАЛа в армию, которая будет более подготовлена для выполнения задач, стоящих на повестке дня[iv].
Необходимость подготовки многолетнего бюджета министерства обороны и ЦАХАЛа на последующие после «Гидеона» годы обуславливается, в том числе тем, что он послужит толчком к ускорению процессов военных закупок в рамках программы помощи США, рассчитанной на 2019 – 2028 годы, что станет основой для будущего наращивания мощи израильской армии.
Недавно премьер-министр Израиля Биньямин Нетаньяху сообщил о том, что он заказал исследование предложенной новой формулы для определения структуры бюджета израильского Министерства обороны на годы, после завершения «Гидеона» в 2020 году. Согласно этому предложению бюджет Министерства обороны Израиля будет формироваться в пределах определенного процента от ВВП (например, 5 – 6% от ВВП), который не может быть превышен.
Соотношение между бюджетом Министерства обороны и предполагаемым ВВП на 2019 год составляет 5,4% для бюджета-брутто и около 4,1% для бюджета-нетто. В 1995, 2005 и 2015 годах соотношение бюджета-нетто Министерства обороны и ВВП снизилось с 8,3% до 6,6% и 4,9% соответственно. Напротив, за этот же период наблюдался значительный реальный рост бюджета Министерства обороны (нетто и брутто) и в целом расходов на оборону Израиля (включая расходы на секретные службы). Основная причина этих противоречивых тенденций заключается в том, что ВВП Израиля рос намного быстрее, чем средние за несколько лет темпы роста расходов на оборону. Отметим, что согласно протоколу о намерениях по поводу пятилетнего плана оборонного бюджета страны на 2015 – 2020, подписанному министром обороны (до 2016 года) Моше Яалоном и министром финансов Моше Кахлоном в ноябре 2015 года, изменение военных бюджетов за период «Гидеона» не будет основываться на формуле, связывающей бюджет обороны с ВВП. Это соглашение также включает в себя договоренности между министерствами обороны и финансов относительно пенсий, которые не ограничены во времени[v].
Идея связать рост ВВП с бюджетом оборонного ведомства не нова и даже была реализована в прошлом. Комитет по оборонному бюджету («комитет Бродет»), рекомендации которого были одобрены израильским правительством в 2007 году, сообщал, что ежегодные темпы роста (в процентном отношении) расходов на оборону должны быть равны годовым темпам роста общественно-государственных расходов на душу населения, с одновременным увеличением общего объема государственных расходов и учетом роста ВВП. Согласно отчету «комитета Бродет», отклонения от этой структуры могут происходить только во время кризисов, таких как ожесточенные военные столкновения или экономический кризис. По сути, Комитет признал принцип, согласно которому расходы на оборону также должны увеличиваться даже в периоды отсутствия изменений в списке угроз, при условии, что продолжается рост ВВП и гражданский сектор получает свою долю. Этот принцип основан на стремлении государств повысить уровень безопасности (соотношение между угрозами и ответом на них) по мере увеличения имеющихся ресурсов, поскольку безопасность является «нормальным продуктом», то есть продуктом, потребление которого растет с ростом доходов.
Шмуэль Эвен, экономист и старший научный сотрудник Института исследования национальной безопасности (INSS) и Сасон Хадад, бригадный генерал (в отставке) и руководитель программы по экономике и безопасности в INSS, предлагают рассмотреть следующие два сценария, чтобы проиллюстрировать возможные масштабы[vi].
Во-первых, увеличение бюджета-нетто Министерства обороны (без помощи США) по темпам роста ВВП – например, ежегодный прирост в 3%, начиная с 2019 года. В количественном выражении, это означает увеличение примерно на 40 млрд шекелей ежегодно, исходя из прогнозируемого ВВП в размере около 1,35 трлн шекелей в 2019 году. Из них около 1,65 млрд шекелей будет добавлено к расходам на оборону (3 % оборонного бюджета-нетто на 2019 год, что составляет 55 млрд шекелей), а около 38,35 млрд шекелей станут дополнительными для экономики источниками, которые пойдут на другие цели государственного и частного секторов.
Во-вторых, увеличение бюджета Министерства обороны только в соответствии с ростом ВВП на душу населения. Предполагая, что население растет на 2%, это означает рост на 1%. Важно отметить, что бюджет обороны увеличится примерно на 550 млн шекелей в год (с точки зрения бюджета на 2019 год), а около 39,5 млрд шекелей (13 млрд шекелей после вычета показателя роста населения) станут дополнительными источниками экономики, которые пойдут на другие цели в государственном и частном секторе.
Хотя согласованная связь между увеличением расходов на оборону и ВВП может рассматриваться как один из важных элементов, определяющих структуру бюджета обороны, существует множество параметров для формирования оборонного бюджета, а риск безопасности, как его воспринимают лица, принимающие решения, является решающим фактором. На риск безопасности в значительной степени влияет разрыв между угрозой и ответом, вероятностью ее реализации и ценой реакции – с точки зрения потерь, ущерба имуществу и ВВП, нарушения обыденной жизни и угрозы суверенитету. Помимо угроз на фронте, в тылу и в сфере киберпространства, большое влияние на бюджет обороны оказывает способ реагирования. Предпочитаемое современное оружие, которым укомплектована израильская армия, является чрезвычайно дорогостоящим для закупок, эксплуатации и дальнейшего обслуживания. Повышенная чувствительность Израиля к потерям выражается в разработке и приобретении средств защиты и подавления огневых средств противника. Стремление минимизировать гражданские потери противника сопряжено с необходимостью приобретения дорогостоящего высокоточного оружия, а готовность правительства взять на себя угрозы безопасности также влияет на размер оборонного бюджета. Стоимость реагирования на угрозы также определяется оборонной стратегией и ее реализацией, объемами помощи США, технологическим развитием, конкуренцией на рынке труда и неопределенностью в отношении будущего, требующими значительного оборонного потенциала, чтобы справляться с неожиданностями и просчетами. К этому следует добавить увеличение числа гражданских статей расходов Министерства обороны (пенсий, ветеранов-инвалидов и семей военнослужащих), которые не являются элементами непосредственной обороны, и их влияние на гражданские запросы (сокращение сроков обязательной службы).
Существует нестыковка между часто меняющейся ситуацией в сфере безопасности, которую очень трудно предсказать в долгосрочной перспективе, и потребностью армии в стабильных и зафиксированных в бюджете долгосрочных планах, которые, помимо прочего, позволяют ей стабильно развиваться и планировать закупки. В рамках многолетнего плана могут произойти другие сюрпризы, как например, сокращение правительственных ассигнований по всем направлениям. В настоящее время идет спор между израильским Министерством обороны и Министерством финансов относительно выделения дополнительных 8,3 млрд шекелей, которые Министерство обороны намерено восстановить после их вычета из программы «Гидеон» в рамках сокращения общего бюджета правительства, случившегося после согласования плана, а также в связи с изменением характера угроз на северных границах государства. Со своей стороны, в Министерстве финансов утверждают, что бюджет обороны, согласованный по протоколу Яалона-Кахлона, не застрахован от общих сокращений, поэтому в этом вопросе можно было бы достигнуть компромисса.
Программа помощи США на 2019 – 2028 годы является относительно ясной и стабильной опорой в иностранной валюте для бюджета израильского Министерства обороны в рамках следующего многолетнего плана и в последующие годы. Она предусматривает ежегодное выделение 3,3 млрд долларов из бюджета Госдепартамента США. К этой сумме было добавлено 500 млн долларов для совместных американо-израильских ракетных проектов из бюджета Пентагона. Согласно соглашению, Израиль намерен вложить в совместный план такую же сумму, чтобы бюджет совместного проекта составил около 1 млрд долларов в год, около 10 млрд долларов за 10 лет. В соответствии с условиями оказания американской помощи Израиль согласился не направлять эти средства на закупку топлива, а возможность конвертации части помощи в шекели будет постепенно снижаться и в конечном итоге сведется к нулю. Помощь США формирует пятую часть оборонного бюджета-брутто, и, учитывая, что он имеет фиксированный номинальный размер, доля Министерства обороны в бюджете, как ожидается, снизится в период 2019 – 2028 годов.
Эксперты полагают, что, несмотря на то, что не существует простой формулы для определения размера будущего оборонного бюджета, учитывая вызовы безопасности, с которыми сталкивается Израиль, необходимы долгосрочные бюджетные рамки, которые позволят обеспечить планирование и стабильность. Поэтому крайне важно подготовить многолетний заложенный в бюджет план на 2021 – 2025 годы, который начнется после завершения программы «Гидеон» (2016 – 2020 годы). «Гидеон» также станет ключевым для начала процессов закупок в рамках нового плана американской помощи Израилю. Этот план является важнейшим элементом формирования бюджета в иностранной валюте на ближайшее десятилетие и основой для увеличения наращивания потенциала израильской армии.
Определение формулы, привязывающей бюджет к ВВП или ВВП на душу населения, может быть важным элементом, формирующим оборонный бюджет в шекелях, делая обсуждение бюджета более простым и эффективным, особенно в периоды отсутствия нестандартных вызовов безопасности или экономических проблем. Такой вывод становится более очевидным после анализа рекомендаций «комитета Бродет», принявшего данный принцип на вооружение. Хронический разрыв между исходным бюджетом (в начале года) и фактическим его выполнением также способствует росту исходного бюджета обороны. Израильские эксперты считают важным применить формулу, прежде всего, для статей, которые являются прямыми затратами на производство продукции оборонного значения в бюджете-нетто Министерства обороны (без помощи США). Что касается гражданских статей в оборонном бюджете, которые непосредственно не связаны с безопасностью (например, пенсии, реабилитации и пр.), лучше всего отделить их от бюджета Министерства обороны и применять к ним соответствующие критерии.
[i] Президент подписывает закон об ассигнованиях в области национальной обороны на 2019 фискальный год на церемонии в Форт-Драм // Сайт Пентагона. 13.08.2018. URL: https://www.defense.gov/News/Article/Article/1601016/president-signs-fiscal-2019-defense-authorization-act-at-fort-drum-ceremony/ (на англ. яз.)
[ii] Президент Дональд Дж. Трамп восстанавливает и готовит наши войска для защиты от всех угроз // сайт Белого дома. 13.08.2018. URL: https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trump-rebuilding-readying-military-defend-threats/ (на англ. яз.)
[iii] Об американской помощи Израилю и ее оценках // Институт Ближнего Востока URL: http://www.iimes.ru/?p=44235
[iv] Многолетняя программа «Гидеон» // Сайт Армии обороны Израиля. 01.03.2018. URL: https://www.idf.il/מאמרים/כתבות/שנתיים-וחצי-לתרש-גדעון/ (на иврите)
[v] Министры финансов и обороны подписали соглашение о пятилетнем оборонном бюджете // NEWSru.co.il. 18.11.2015. URL: http://old.newsru.co.il/arch/finance/18nov2015/budg310.html
[vi] Формула для бюджета Министерства обороны на следующий многолетний план // Институт исследования национальной безопасности. 01.08.2018. URL: http://www.inss.org.il/publication/formula-ministry-defense-budget-next-multiyear-plan/?offset=5&posts=2044 (на англ. яз.)