28 января 2019 года премьер-министр Биньямин Нетаньяху объявил о своем решении не продлевать мандат миссии «Временного международного присутствия в Хевроне» (TIPH). Этот город, расположенный на Западном берегу р. Иордан в 30 км к югу от Иерусалима, поделен между израильтянами и палестинцами и является одной из «горячих точек» конфликта. Премьер-министр утверждает, что речь идет о силе, «которая действует против нас». В результате этого решения мандат TIPH закончился 31 января 2019 года. По мнению экспертов Института исследования национальной безопасности Тель-Авивского университета (INSS), неясно, что побудило премьер-министра принять такое решение. Очевидно, возымело действие давление на него со стороны проживающих в Хевроне евреев, которые требовали не продлевать действие мандата TIPH. Предстоящие в апреле выборы в стране также, вероятно, повлияли на это решение. Еще слишком рано оценивать последствия такого шага, однако ряд государств выразили обеспокоенность тем, что хотя это решение не выходит за рамки соглашения, оно подрывает один из немногих установленных механизмов урегулирования конфликта между израильтянами и палестинцами.
Даже если у Израиля есть основания для претензий к деятельности TIPH, ситуация в Хевроне действительно сложная, и было бы разумно серьезно рассмотреть обвинения в нарушении прав палестинцев в Хевроне.
Миссия наблюдателей TIPH начала действовать в Хевроне после резни, устроенной Барухом Гольдштейном в Пещере Патриархов в феврале 1994 года. Этот еврейский поселенец убил 29 и ранил 125 палестинцев, его самого убили выжившие. Согласно информации на сайте «Временного международного присутствия в Хевроне», в результате последовавших за этим убийством столкновений с израильскими военными погибли еще 25 палестинцев. Миссия в Хевроне осуществляла свои функции также в соответствии с Резолюцией Совета Безопасности ООН 904 от 31 марта 1994 года, в которой содержится призыв к принятию мер по обеспечению безопасности палестинского гражданского населения, в том числе посредством временного международного присутствия. После соответствующих переговоров представители Израиля и Организации освобождения Палестины (ООП) подписали соглашение, которое послужило основой для формирования миссии «Временного международного присутствия в Хевроне» в его первоначальной конфигурации. Израиль дал на это согласие, в частности, из-за желания не допустить, чтобы бойня помешала и отменила переговоры с палестинцами, которые велись в то время в рамках процесса Осло. TIPH действовало с мая по август 1994 года, а затем прекратило деятельность после того, как стороны не договорились о продлении его мандата.
28 сентября 1995 года было подписано «Временное палестино-израильское соглашение по Западному берегу р. Иордан и сектору Газа» (Соглашение «Осло-2»), по которому предусматривалось (приложение I, статья 7) размещение в Хевроне миссии «Временного международного присутствия» наряду с выводом сил Армии обороны Израиля (ЦАХАЛа) из Хеврона. Вывод израильских военных из города был отложен, но в результате майского соглашения 1996 года начала работу вторая группа TIPH, состоящая полностью из представителей Норвегии, мандат которых продлевался ежемесячно. 17 января 1997 года премьер-министр Израиля Биньямин Нетаньяху и глава ООП Ясир Арафат подписали Протокол о передислокации в Хевроне, по которому 80 % территории города (т.н. «зона H1») перешли под контроль ПНА, а 20 % («зона H2») остались под контролем Израиля. Помимо этого в Протоколе было подтверждено, что «Временное международное присутствие» будет размещено в Хевроне в соответствии с условиями, которые будут согласованы между сторонами. Четыре дня спустя было подписано соглашение о миссии TIPH в Хевроне, в соответствии с которым был сформирован ее нынешний состав – наблюдатели из пяти стран-спонсоров: Турции, Швеции, Норвегии, Швейцарии и Италии. Соглашение подписали Израиль, ООП и пять стран-участниц. В работе миссии задействованы 13 местных жителей и 64 гражданских наблюдателей – дипломатов и полицейских, делегированных пятью странами-участниками механизма[i].
В соответствии с соглашением, миссия TIPH состояла в том, чтобы отслеживать и докладывать о поддержании нормальной жизни в Хевроне, обеспечении безопасности проживающих в городе палестинцев и продвижении проектов, направленных на повышение их благосостояния. Сотрудники миссии обязаны были координировать свою деятельность с израильскими и палестинскими властями. В соглашении уточняется, что TIPH не будет выполнять никаких военных или полицейских функций и не будет вмешиваться в конфликты, инциденты, деятельность израильских сил безопасности или палестинской полиции. Основная задача заключалась в документировании и составлении отчетов о ситуации в Хевроне в целом и в связи с конкретными инцидентами. Согласно веб-сайту TIPH, сотрудники готовили два отчета каждую неделю, которые не публиковались, но направлялись израильским и палестинским властям, а также пяти странам-участницам. Согласно соглашению, для продления мандата TIPH требуется согласие обеих сторон, и на практике мандат продлевался по взаимному согласию каждые шесть месяцев. В результате отказа Израиля продлить миссию, TIPH прекратило деятельность, которую осуществляло на протяжении 22 лет. Отсутствие согласия на продление мандата не является нарушением соглашения, а скорее является осуществлением полномочий, которыми обе стороны наделены по соглашению.
В декабре 2018 года в газете «Гаарец» была опубликована статья, касающаяся отчета TIPH конца 2017 года, в котором обобщаются двадцать лет деятельности миссии. Согласно этой статье, в докладе жестко критикуется деятельность Израиля в Хевроне и сообщается о нарушениях Израилем международного права, включая нарушения прав человека в отношении палестинцев, в частности свободы вероисповедания и свободы передвижения, а также нарушения Женевской конвенции. В докладе также оспаривается законность еврейских поселений и связанная с этим политика Израиля.
Одновременно, еврейские жители Хеврона жестко критиковали миссию, сотрудники которой, якобы, относились к ним враждебно и препятствовали силам ЦАХАЛа осуществлять меры по их защите. Был даже задокументирован инцидент, когда юрисконсульт TIPH ударил 10-летнего еврейского ребенка, а в другом случае представитель миссии пробил шины автомобиля, принадлежащего жителю-еврею. После инцидентов эти лица были отправлены домой, и представители правительств стран-участниц принесли извинения. Представитель еврейской общины Хеврона Ишай Флейшер сказал, что наблюдатели TIPH «создали атмосферу конфликта, а не благоприятную атмосферу мира». Согласно сообщениям в СМИ, еврейское население Хеврона (несколько сотен человек) оказывало давление на премьер-министра Б.Нетаньяху с целью прекращения присутствия миссии, и предстоящие в апреле выборы также, вероятно, повлияли на решение Нетаньяху. Отметим, что возможность прекращения действия мандата TIPH также обсуждалась в прошлом, например, в 2010 году, когда Авигдор Либерман занимал пост министра иностранных дел.
В ответ на решение премьер-министра министры иностранных дел пяти стран-участниц сделали совместное заявление о том, что решение не продлевать мандат TIPH представляет собой отход от временного соглашения 1995 года. Министры выразили свою обеспокоенность тем, что это решение подрывает один из немногих установленных механизмов урегулирования конфликтов между израильтянами и палестинцами, и подчеркнули обязанность Израиля защищать людей в Хевроне и нести ответственность за нарушения. Министры отметили, что мандат непрерывно продлевался годами; они отметили, что миссия выполнила свои задачи надлежащим образом и возразили против утверждения о том, что она действовала против Израиля. Озабоченность в связи с отказом продлить мандат выразил Европейский союз и правительство Германии, Генеральный секретарь ООН выразил надежду на то, что может быть найдено соглашение о сохранении достижений TIPH.
Генеральный секретарь ООП Саиб Эрекат призвал ООН помешать Израилю выполнить это решение, однако Соединенные Штаты Америки заблокировали усилия палестинцев. По его словам, решение об отмене TIPH является «дополнительным шагом к аннулированию Израилем всех подписанных соглашений, включая соглашение «Осло-2»»[ii].
«Игнорируя все подписанные соглашения и отказываясь выполнять свои обязательства, Израиль настаивает на создании в регионе атмосферы эскалации, напряженности и хаоса, последствия которых нельзя предвидеть», – сказал Набиль Абу Рудейна, пресс-секретарь Махмуда Аббаса. По его словам, «это доказательство для международного сообщества, что Израиль не соблюдает международные резолюции. Это также продолжение израильской политики эскалации против нашего народа». Согласно заявлению МИД ПНА, решение Б.Нетаньяху – попытка «скрыть преступления израильской оккупации и еврейских поселенцев». Решение о прекращении действия мандата TIPH направлено на то, чтобы проложить путь к «иудаизации» зоны С и контролируемой Израилем части Хеврона. По словам палестинских жителей города, приводимых The Jerusalem Post, «атаки поселенцев будут усиливаться». Присутствие TIPH было особенно полезно для палестинских школьников, так как они патрулировали город «утром и днем, когда дети идут и возвращаются из школы». Сотрудников миссии палестинцы считали «окном в мир», т.к. «показывали уродливое лицо израильской оккупации, что определенно раздражало израильтян».
Еще слишком рано оценивать последствия решения не продлевать мандат TIPH. С одной стороны, речь идет об органе, который критически относился к Израилю, поскольку изначально ставилась задача защитить права и благополучие палестинцев. С другой стороны, по мнению израильских экспертов, TIPH не помогло «нормализовать» ситуацию в Хевроне. Более того, не ясно, какой ущерб нанесла его деятельность, помимо разногласий с еврейскими жителями Хеврона и израильскими силами безопасности, особенно с учетом того, что его доклады не были обнародованы. Возможно, Израиль обеспокоен тем, что нелицеприятные сообщения дойдут до прокурора Международного уголовного суда и повлияют на его решение начать расследование деятельности израильских сил безопасности и правительства в Хевроне. Помимо этих соображений, Израиль должен взвесить цену, которую он заплатит на международной арене в результате своего решения. Это решение может быть истолковано как еще одна попытка Израиля уклониться от мирного процесса или как признак того, что ему есть что скрывать. Это решение может также подорвать имидж Израиля как страны, уважающей многосторонние институты и действующей в рамках международного сообщества. Однако, учитывая, что TIPH не имеет влиятельного статуса, сомнительно, что его отмена вызовет существенные меры против Израиля на международной арене. Кроме того, речь идет об органе, который хотя и не связан с Организацией Объединенных Наций, а скорее состоит из конкретных стран, с которыми у Израиля имеются прочные дипломатические отношения, влияние Израиля на доклады сотрудников миссии и их деятельность было крайне ограничено. Также нет сомнений в том, что в нынешней реальности миссия, задача которой заключалась в поддержании чувства безопасности среди палестинских жителей, по определению была настроена по отношению к Израилю критически.
TIPH является еще одной иллюстрацией ограниченных возможностей международных органов играть значимую роль в реализации соглашений и оказании влияния на ситуацию на местах или в достижении какого-либо прогресса в урегулировании конфликтов.
Согласимся с экспертами INSS, утверждающими, что решение израильско-палестинского конфликта, будь то путем создания двух государств для двух народов, и особенно посредством поддержания статус-кво и в дальнейшем установления контроля над всеми территориями на Западном берегу р. Иордан в качестве долгосрочного урегулирования, возможно только путем создания реальности, учитывающей потребности палестинских жителей, которые должны жить с достоинством. Хеврон – это микрокосм, представляющий собой сложную реальность, состоящую из двух общин, которые разделены только номинально, и поэтому ситуация в городе является в какой-то мере моделью решения конфликта в целом[iii].
Решение премьер-министра Израиля отказаться от продления мандата TIPH является лишь одним из элементов проводимой политики нынешнего правительства во главе с Б.Нетаньяху. Составляющими этой политики, помимо прочего, являются конституционный «Закон о нации» («Хок ха-леум»); предложения религиозно-сионистских сил упразднить гражданскую администрацию на Западном берегу р. Иордан; изменения в судебной системе, проведенные министром юстиции Айелет Шакед, а также национал-религиозной партией «Еврейский дом» еще недавно возглавляемой Нафтали Беннетом; принятый Кнессетом в 2011 году «Закон о приемных комиссиях» (в небольших еврейских поселениях) и т.д.
[i] В миссии наблюдателей в Хевроне сожалеют о решении не продлевать мандат
// РИА. Новости. 02.02.2019. URL: https://ria.ru/20190202/1550295028.html
[ii] Норвегия предупреждает: вытеснение TIPH из Хеврона может привести к нарушению соглашений Осло // Jerusalem Post. 29.01.2019. URL: https://www.jpost.com/Israel-News/Palestinians-demand-UN-observers-in-West-Bank-after-Israel-ousted-TIPH-579122 (на англ. яз.)
[iii] Временное международное присутствие в Хевроне (TIPH): решение Израиля прекратить действие мандата // INSS. 21.02.2019. URL: http://www.inss.org.il/publication/temporary-international-presence-hebron-tiph-israels-decision-end-mandate/?offset=0&posts=2139 (на англ. яз.)