США являются одним из основных доноров Палестинской национальной администрации (ПНА), но при этом американское законодательство содержит ряд существенных оговорок в предоставлении помощи палестинцам. В совокупности эти ограничения создают действенный механизм давления на палестинскую сторону, поскольку ПНА находится в прямой зависимости от международных дотаций.

Ограничения, действующие при предоставлении помощи палестинцам, имеют различные источники. На общей основе, американское законодательство предполагает санкции в отношении организаций, являющихся террористическими или поддерживающими терроризм. Нормативные акты этого характера запрещают все контакты с террористическими организациями, а также предполагают ряд экономических санкций против стран, правительство которых оказывало неоднократную поддержку террористической деятельности[1].

После террористических актов 11 сентября 2001 г этот источник санкций был подкреплен новыми мерами противодействия терроризму, которые не только предполагали ужесточение уже существующих санкций в отношении непосредственно террористических организаций, но и вводили ряд существенных ограничений в отношении так называемых «спонсоров терроризма» [2]..

Санкции на более конкретной основе были введены указом президента США №12947 (1995), посвященным введению ограничений на взаимодействие с лицами, угрожающими миру на Ближнем Востоке или совершающими акты насилия в регионе[3]. Согласно этому документу, гражданам США и лицам, находящимся на территории страны, запрещалось осуществлять любые контакты, в том числе и в рамках гуманитарного содействия, с подобными лицами. Действие данных мер было подтверждено в 2006 г.[4]

На настоящий момент предписанные законодательством США ограничения в предоставлении помощи палестинцам можно свести к следующим пунктам:

1· Ограничение на прямую помощь ПНА. Данный вид санкций остается в силе до тех пор, пока их действие не будет приостановлено президентом страны после представления Конгрессу подтверждения того, что прямая помощь ПНА соответствует национальным интересам США. За все время существования ПНА действие запрета на прямое финансовое содействие ей было приостановлено шесть раз, причем последние два раза – в 2007 г.

2· Запрет на содействие ООП, сохранившийся в американском законодательстве с тех времен, когда ООП расценивалась США как международная террористическая организация. Необходимо отметить, что в настоящее время ООП не числится в американских списках международных террористических организаций[5]. В связи с этим решением президента США приостановлены санкции политического характера. Тем не менее, США до настоящего момента ни разу не оказывали прямого финансового содействия ООП.

3· Запрет на содействие ХАМАС. По причине того, что ХАМАС расценивается США как международная террористическая организация, американское законодательство предписывает запрет всяких контактов с Движением и его представителями, а также предусматривает ряд серьезных экономических санкций в отношении лиц и институтов, которые оказывают ему содействие.

4· Запрет на открытие в Иерусалиме нового дипломатического представительства США с целью осуществления дипломатических сношений с ПНА. Данный запрет тесно связан с существующей в международном праве практикой признания государств, в силу которой открытие подобного представительства равносильно признанию суверенитета палестинского государства.

5· Ограничения на помощь будущему палестинскому государству. Действие этого ограничения может быть приостановлено в случае, если правительство нового государства избрано демократическим путем и руководствуется принципами мирного сосуществования с Израилем и борьбы с терроризмом, а также если это отвечает интересам национальной безопасности США.

6· Запрет на финансовую и техническую помощь палестинской радиовещательной корпорации. Введение этого запрета было обусловлено тем, что Израиль обвиняет корпорацию в перманентном подстрекательстве к насилию против своих граждан[6].

Существование перечисленных ограничений привело к тому, что американская помощь палестинцам в основном осуществляется через программы содействия Западному берегу и сектору Газа Агентства международного развития США (USAID), а также путем финансирования Ближневосточного Агентства ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР). С 1993 г. американская администрация в рамках двусторонней экономической помощи выделила более 1,9 млрд. долл. США, примерно 80% которых были распределены через  Агентство международного развития, а остальная часть – через неправительственные гуманитарные организации. Взносы США в БАПОР, покрывающие примерно 22-25% расходов этого Агентства, не учитываются в качестве двусторонней экономической помощи и составляют за последние пят лет 636 млн. долл. США[7].

При этом американское законодательство предписывает ежегодный аудит всех собственных программ содействия Западному берегу и сектору Газа с целью препятствования использования предоставляемой помощи террористическими группами. В 2006 г. подобная проверка выявила, что ПНА не использовала 45 из предоставленных в 2005 г. 50 млн. долл. США. США потребовали возвращения этой суммы в связи с тем, что новое палестинское правительство должно было быть сформировано с  участием представителей ХАМАС[8]. Примерно в это же время в Конгресс США было внесено предложение с этой же целью проводить аудит и программ помощи БАПОР.

После победы ХАМАС на выборах в законодательное собрание ПНА и формирования нового правительства из его представителей, президент США подписал Палестинский антитеррористический закон 2006 г., запрещающий содействие правительству ХАМАС. Действие этого закона предполагалось до тех пор, пока ХАМАС не откажется от террора и не признает существование государства Израиль и ранее заключенные палестино-израильские соглашения[9]. Таким образом, США возобновили действие предусмотренных американским законодательством санкций. При этом в сложившейся ситуации были активизированы как ограничения, связанные с антитеррористической деятельностью, так и ограничения, предусмотренные в контексте усилий по сохранению мира на Ближнем Востоке.

В результате этого была не только приостановлена американская помощь палестинцам, но и содействие ПНА со стороны других государств и международных финансовых институтов, опасающихся, что в противном случае в силу вступят санкции, предусмотренные американским законодательством по отношению к «спонсорам терроризма». Поэтому американские санкции стали одной из причин того, что ПНА оказалась на грани банкротства.

После формирования коалиционного правительства из представителей ООП и ХАМАС в 2007 г. США заявили о том, что не будут введены санкции против международных доноров, желающих помочь палестинцам. Дальнейшее развитие ситуации на оккупированных палестинских территориях в контексте противоречий между ХАМАС и ООП привело к формированию чрезвычайного правительства ПНА без участия в нем представителей ХАМАС. В связи с этим США анонсировали возобновление политического диалога и финансового содействия ПНА[10].

Подводя итог, можно сказать, что американское законодательство содержит ряд ограничений в предоставлении финансового содействия. При этом в случае палестинцев возможно применение ограничений двух разных уровней: связанных с характером и деятельностью различных общественных институтов и движений (например, ООП или ХАМАС) и связанных с внутри и внешнеполитическим курсом того или иного правительства (ПНА). Такая ситуация делает возможным активное вмешательство США в формирование позиции ПНА по конкретным вопросам, поскольку палестинская администрация находится в зависимости от международной финансовой помощи.