Эксперты Еврейского института национальной безопасности Америки (Jewish Institute for National Security of America, JINSA) полагают, что политики в Израиле и Соединенных Штатах вполне могут опасаться подписания договора о взаимной обороне. В Израиле давнее отрицательное отношение к такому возможному соглашению вызвано двумя основными причинами. Во-первых, у израильтян глубоко укоренилось убеждение в том, что им не стоит полагаться на других. Такая позиция основывается на трагедии Холокоста и различных периодах в непродолжительной истории Израиля, когда Соединенные Штаты и другие союзники не выполняли свои обязательства. Израиль всегда настаивал на том, что будет защищать себя сам, и никогда не просил американцев жертвовать их солдатами ради защиты еврейского государства. Во-вторых, израильские официальные лица не хотят связывать себя какими-либо условиями, по которым им потребуется одобрение США для принятия важных решений в области национальной безопасности, включая частую необходимость действовать превентивно в целях самообороны. К тому же они не хотят, чтобы этот договор стал своего рода «наградой» за уступки Израиля в мирном процессе с палестинцами или в вопросах региональной безопасности[i].
Договор о взаимной обороне создает проблемы и для Соединенных Штатов. Во время холодной войны американские политики руководствовались четким пониманием того, что изоляционизм их страны до Второй мировой войны не только не защищал ее от основных мировых кризисов, но мог даже способствовать их появлению. Поэтому, отмечают эксперты JINSA, в начале холодной войны американцы заключили ряд взаимных оборонительных союзов с десятками стран, «которые успешно сдерживали растущую угрозу со стороны советского блока». Тем не менее, в течение последнего десятилетия Соединенные Штаты стремились сократить свои обязательства перед другими странами и крайне неохотно их расширяли. Таким образом, в американском руководстве могут быть обеспокоены тем, что договор о безопасности между США и Израилем втянет их в ненужные и бесконечные конфликты, учитывая частые нападения на еврейское государство, или, по крайней мере, заставит Америку автоматически разделить ответственность за односторонние военные действия израильской армии.
Существующие договоры США о взаимной обороне с 50 странами на пяти континентах могут лечь в основу договора между США и Израилем, чтобы помочь в решении проблем, связанных с обеспечением стратегической свободы Израиля и перенапряжением Америки.
Так, в существующих у США договорах об обороне нападение на одну из сторон считается нападением на все стороны соглашения. У США есть договоры с 28, в основном европейскими, странами (НАТО), 16 латиноамериканскими странами (Межамериканский договор о взаимной помощи, известный как «Пакт Рио»), Австралией и Новой Зеландией (АНЗЮС или «Тихоокеанский пакт безопасности»), а также двусторонние соглашения с Японией, Филиппинами, Южной Кореей и Таиландом. Все они были заключены в 1947–1960 гг. с целью усиления сил и средств сдерживания «растущих угроз со стороны Советского Союза».
Во всех этих документах предпринята попытка ограничить формальные обязательства сторон, предлагая, тем не менее, надежные силы и средства устрашения противников. Они вступают в действие, только если одна или несколько сторон подверглись нападению и в случаях, указанных в договоре. Обычно таким случаем считается нападение на территорию союзника или его вооруженные силы. Например, в статье 5 договора НАТО «стороны соглашаются, что вооруженное нападение на одну или более из них в Европе или Северной Америке будет считаться нападением на всех»[ii]. В статье 5 договора о безопасности между Японией и США прописано следующее: «Каждая сторона признает, что вооруженное нападение на любую из сторон на территориях, находящихся под управлением правительства Японии, представляет опасность для ее собственного мира и безопасности и заявляет, что будет действовать в соответствии с общей угрозой в рамках своих конституционных положений и процессов». Такая формулировка повторяется в договорах США о взаимной обороне с другими союзниками в Азиатско-Тихоокеанском регионе[iii].
Таким образом, эти соглашения прямо признают суверенное право каждого союзника решать, при каких обстоятельствах нападение на одну сторону должно рассматриваться как нападение на всех. Такая гибкость позволяет избежать ненужного «связывания рук» участников договора.
Вне зависимости от того, вступили в действие данные договоры или нет, они не дают союзникам права голоса или вето в принятии стратегических решений друг друга, и при этом они не обязывают партнеров по договору поддерживать или участвовать в военных действиях других. Соединенные Штаты и их союзники по договорам имеют долгую историю проведения независимой политики безопасности, даже если они по-прежнему привержены принципам взаимной обороны.
Членство Великобритании и Франции в НАТО не накладывало каких-либо внешних препятствий на их политику в Малайе, Вьетнаме, Суэце, Алжире или на Фолклендских островах, точно также членство США в НАТО не связывало Вашингтон какими-либо обязательствами по поддержке этих стран. Более десяти различных союзников в разное время присоединились к интервенциям США в Корее, Вьетнаме, на Балканах, Ираке, Ливии и Сирии, но обязательства в рамках альянса не заставляли их этого делать, точно так же, как эти обязательства не помешали Соединенным Штатам отреагировать на угрозы в то время и в том месте, которое они посчитали нужным. Только атаки 9/11 на США требовали, чтобы остальные члены НАТО действовали согласно условиям коллективной обороны, но даже тогда каждая страна сама решала, как действовать в обеспечение коллективной обороны, в том числе присоединиться к Соединенным Штатам в Афганистане или нет.
Не заставляя стороны предпринимать какие-либо конкретные действия, договоры о взаимной обороне создают неопределенность в умах потенциальных агрессоров и позволяют союзникам реагировать на агрессию так, как это наиболее выгодно для них и наиболее накладно для их противников, а значит способствуют сдерживанию и уменьшают масштабы потенциального конфликта.
Для решения проблем США и Израиля договор о взаимной обороне должен вступать в силу только при определенных чрезвычайных обстоятельствах, которые уже поставили под угрозу основополагающие интересы безопасности каждого из союзников. Территория Израиля регулярно подвергается ракетным и минометным обстрелам из сектора Газа, однако не следует ожидать, что Соединенные Штаты будут защищать Израиль при каждом таком инциденте, и Израиль не должен этого требовать.
Тем самым предполагается, что официальный союз с Израилем окажется меньшим бременем для США, в отличие от других подобных соглашений. Израиль уже делает то, что администрации Барака Обамы и Дональда Трампа призывали сделать союзников – «взять на себя справедливую долю коллективной обороны и большую роль в самозащите».
В двух странах уже созданы многие из координационных структур, которые функционируют в рамках существующих официальных альянсов, включая форумы по оборонному планированию, обмен разведданными, установленные на позиции запасы оружия и регулярные масштабные военные учения.
Более того, Израиль уже взял на себя целый ряд обязанностей в рамках тесных отношений с Соединенными Штатами. Вряд ли Израиль сейчас предпримет крупную военную операцию, чтобы защитить себя от надвигающейся серьезной стратегической угрозы, которая может непреднамеренно подвергнуть риску военные активы США, без предварительной консультации с американцами или информирования их об этом. Поэтому, отмечают эксперты JINSA, договор о взаимной обороне не обязательно наложит новые ограничения на действия Израиля, хотя он обеспечит важное преимущество в виде дополнительного элемента сдерживания.
Исходя из вышесказанного, официальный договор о взаимной обороне между США и Израилем должен основываться на трех принципах.
- Израиль будет добиваться заключения договора о взаимной обороне с Соединенными Штатами только для того, чтобы справиться с чрезвычайной опасностью, угрожающей его существованию, его стратегической или экономической жизнеспособности или его возможности одержать победу в случае крупного вооруженного нападения. В таких чрезвычайных условиях США приложат все возможные усилия для предоставления необходимых военных, разведывательных и других средств поддержки для обеспечения безопасности Израиля и благосклонно отнесутся к просьбе Израиля о такой помощи.
1.1. Политика США будет заключаться в том, чтобы предоставлять Израилю любую разведывательную информацию, касающуюся его безопасности, которая может быть передана участникам UKUSA (многостороннего соглашения о сотрудничестве в области разведки между Австралией, Канадой, Новой Зеландией, Великобританией и США, известного также как «Пять глаз»).
- При реализации принципа № 1 договор должен зафиксировать случаи, при которых прямая угроза или нападение на Израиль будет считаться нападением на Соединенные Штаты, включая только:
2.1. Угрозу или применение химического, биологического или ядерного оружия массового уничтожения другой державой против Израиля;
2.2. Крупное вооруженное нападение мощной региональной или глобальной державы, такой как Иран, или коалиции держав на территорию Израиля, его вооруженные силы, гражданские суда или самолеты, когда способность Израиля адекватно реагировать будет более ограниченной;
2,3. Атаку, угрожающую жизненно важным воздушным и морским путям, от которых зависит израильское общество и экономическая жизнеспособность государства;
2,4. Атаку на Израиль в условиях технологической или стратегической внезапности, что дестабилизирует военный баланс и угрожает нарушить «качественное военное превосходство» Израиля;
2.5. Чрезвычайное обстоятельство, не упомянутое выше, которое привело к срочному запросу со стороны правительства Израиля.
- Опираясь непосредственно на опыт двусторонних отношений между США и Израилем и существующие у США договоры о взаимной обороне, положения официального договора о взаимной обороне между США и Израилем также должны учитывать острую обеспокоенность Израиля в отношении его стратегической независимости и озабоченность США их стратегическим перенапряжением. Соответственно, договор должен заключать в себе также следующее:
3.1. Признавая суверенитет и стратегическую независимость всех участников договора, каждая сторона заявляет, что будет противодействовать таким угрозам или нападениям, включая применение вооруженной силы, только в соответствии со своими конституционными положениями и процессами;
3.2. Нельзя ожидать, что Израиль пойдет на дипломатические или другие уступки в качестве цены за договор о взаимной обороне, и не будет никакой связи между этим договором и какими-либо нерешенными вопросами между Израилем и другими государствами или образованиями;
3.3. Намерение Израиля защитить себя и постоянное стремление Америки обеспечить, чтобы у Израиля были средства, необходимые для самообороны, в частности, путем поддержания качественного военного превосходства Израиля, как того требует закон США; а также
3.4. Ни одна из сторон не позволит договору о взаимной обороне ограничить свободу действий в целях самообороны. Хотя каждая страна будет стремиться информировать другую о возникающих угрозах и ответных мерах, как они это уже делают, ни одна из сторон не будет ожидать предварительного уведомления и не будет обязана получать предварительное согласие другой стороны на действия, которые она считает срочными и необходимыми для своей защиты.
[i] For a Narrow U.S.-Israel Defense Pact // JINSA. 30.07.2019
[ii] The North Atlantic Treaty, NATO — https://www.nato.int/cps/cz/natohq/official_texts_17120.htm
[iii] Treaty of mutual cooperation and security between Japan and the United States of America — https://www.mofa.go.jp/region/n-america/us/q%26a/ref/1.html