28 ноября был обнародован бюджет ФРГ на будущий год, принятый немецким парламентом. Афганистан прописан в бюджетном разделе «Оборонное ведомство» первой же строкой.
Причины растущих в Афганистане расходов (в 2009 г. они составят 31,2 млрд евро, что на 5,7% больше, чем в текущем году) — это дополнительные задания бундесверу. Прежде всего, ввиду международного использования военнослужащих, в частности, согласно обязательствам в Афганистане. Значительно больше, чем ранее, будут стоить, например, полеты самолетов Tornado, действия корпуса быстрого реагирования и обучение военнослужащих.
Афганистан значится и в бюджетном разделе «Внешняя политика», причем специальным абзацем «Усиление гражданского строительства в Афганистане». На эти цели по линии внешнеполитического ведомства отпускается 1,29 млрд евро, что на 6,6% больше уровня 2008 г. Столь высокий уровень расходов, подчеркивает правительство ФРГ в специальном пояснении, связан с предстоящими в 2009 г. президентскими и парламентскими выборами. Разумеется, сообщается далее в пояснении, недостаточно концентрироваться только на этой стране.
«Мы должны преследовать региональные цели и приобщать к их решению Пакистан, ключевую страну для формирования стабильности в регионе», — подчеркивает министр иностранных дел Ф.-В. Штайнмайер. Ключевая страна также не останется обделенной. Есть ее доля в 100 млн евро, которые выделяются на стабилизацию положения в Афганистане, Пакистане и Ираке. Рассуждая с этой точки зрения, Кабул не оказался обойденным по линии сразу двух министерств.
В других ведомственных разделах — а основополагающий документ «Афганская концепция», принятый в августе 2007 г., подписывали также главы федеральных министерств внутренних дел и экономического сотрудничества и развития — Афганистан не значится, однако известны соответствующие проекты, где есть расходы, к примеру, на сооружение Полицейской академии в Мазари-Шарифе и обучение афганской полиции, а также на возведение промышленных объектов. Они, по логике, как раз и должны быть проведены по линии этих ведомств.
По этой причине можно предполагать, что на Афганистан будет потрачено значительно больше бюджетных средств ФРГ, чем на любое другое государство. Вопрос в том, насколько грамотно будут израсходованы небывалые прежде суммы, как распорядится ими правительство Афганистана и принесут ли они тот эффект, на которые рассчитаны.
Отмечая в целом особенности бюджета ФРГ на 2009 г., финансовые эксперты указывают на значительные различия в ряде показателей. Главный из них — окончательно утвержденная сумма в 290 млрд евро, что на 1,6 млрд евро больше, чем было указано в правительственном проекте, составленном в июле 2008 г. Афганский вектор сыграл в этой корректировке определенную роль.
На какие цели и в каких регионах Афганистана будут потрачены эти деньги, говорится в ряде документов. Вот что говорит об основных направлениях финансовых потоков один из главных документов — правительственная Афганская концепция (Das Afghanistan-Konzept der Bundesregierung, сокращенно АКВ), принятая в августе 2007 г.
В главе «Улучшение жизненных условий и получение дохода» указывается, что программа гражданского восстановления определяет важные вехи для продолжительной стабилизации положения в Афганистане. К ним относятся как непосредственное улучшение жизненных условий населения, так и одновременное содействие при строительстве прозрачных, способных к производительной деятельности государственных учреждений. С суммой, превышающей 900 млн евро за 2002-2010 гг., Германия — четвертый по величине финансовый донор Афганистана, если иметь в виду двусторонние соглашения. Кроме того, она участвует в многосторонних программах таких организаций, как Международный банк реконструкции и развития, ООН, Европейской комиссии.
Федеральное правительство, отмечается далее, действует в согласовании с афганским правительством и международным сообществом, выдавая финансовые средства на деятельность (те фрагменты, которые в документе выделены жирным шрифтом, у нас взяты в кавычки – Прим. авт.) «государственных учреждений и хорошего правительственного руководства, на соблюдение принципов правового государства, образования в соответствии с равноправием полов, на продолжительное экономическое развитие и создание дохода, снабжение питьевой водой и энергоснабжение».
При этом основной региональный вопрос решается на севере Афганистана, что вполне объяснимо: именно здесь Германия на основе PRT и в рамках команды ISAF несет особую ответственность.
Из приведенного фрагмента понятны, по крайней мере, три позиции. Первая — цифра бюджетных расходов на 2009 г. по Афганистану входит составной частью в 900 млн евро, определенных АКВ. Вторая — ФРГ расходует на самом деле гораздо больше, поскольку ее доля есть еще в расходах международных структур. Третья — все названные и неназванные суммы расходуются в основном в Мазари-Шарифе, Кундузе, Файзабаде и, возможно, в Кабуле, где стоят подразделения бундесвера.
Читаем дальше. В рамках афганских программ, предусмотренных федеральным правительством для всей страны, а также целенаправленных двусторонних мероприятий поддерживается также восстановление на юге и востоке. Доверие людей к мирному экономическому и социальному развитию подорвано недостаточным уровнем достижений и способностью афганского правительства влиять на жизнь в провинциях. Эффективность проектов дополнительно затруднена из-за напряженной ситуации в сфере безопасности в отдельных регионах страны и связанного с ней осложнения при работе международного персонала.
Таким образом, получается, что не все части страны извлекают равную пользу в ходе процесса гражданского восстановления. Прежде всего, это относится к сельским районам, но в ряде случаев и к отдельным регионам.
Приведенный фрагмент также требует короткого комментария. Поскольку, как мы знаем, из-за того, что ситуация в сфере безопасности с той поры как была принята АКВ, значительно ухудшилась и жизнь в провинциях осложнилась, недоверие населения к реформам усилилось, несмотря на щедрые финансовые вливания ФРГ. Иными словами, можно предположить, что громадные суммы по каким-то причинам не дошли до получателя и/или были направлены на иные цели.
В документе указывается: чтобы реализовать надежды населения на улучшение его жизненных условий, эффективность мероприятий должна быть подкреплена формированием дохода. Он образуется после переработки сельскохозяйственной продукции в результате деятельности ремесленников и последующей ликвидации узких мест в инфраструктуре. Эти меры — «основа для самостоятельного экономического взлета страны и в то же время решающая опора стратегии борьбы с наркотиками», говорится в АКВ. Одновременно должен быть заложен фундамент будущего хозяйства, при котором будут востребованы работоспособные кадры, прежде всего молодые, поскольку 68% афганского населения — люди моложе 25 лет. Особое значение придается в этой связи участию женщин в процессе реформирования. Наиболее существенной помехой в данной сфере является низкий уровень образования. Вопреки значительным успехам в школьном строительстве, подчеркивает АКВ, при подготовке педагогических кадров и обучении детей наблюдается значительный дефицит девочек на стадиях начального, среднего и высшего образования.
Программа преобразования в этом секторе выглядит следующим образом. Федеральное правительство будет:
— стремиться усиливать финансовые обязательства в области гражданского строительства. На эти цели суммы повышены с 20 до 100 млн евро;
— стимулировать на севере развитие экономики и создание рабочих мест, укрепляя малые и средние предприятия, создавая объединения ремесленников и торговли, предоставляя микрокредиты, ликвидируя узкие места в инфраструктуре и улучшая снабжение за счет возобновляемой энергии;
— способствовать на основании использования фондов развития регионов целенаправленному улучшению продовольственного обеспечения и созданию социальной базовой инфраструктуры в районах, наиболее слабых в этом отношении. Все мероприятия проводятся в тесном сотрудничестве с правительственными учреждениями в Кундузе, Тахоре и Бадахшане, чтобы укреплять таким образом локальное управление;
— поддерживать афганское правительство при разворачивании образовательных программ и принять на себя осуществляемую по просьбе афганского министра просвещения международную ведущую роль в процессе подготовки афганских преподавателей. Кроме того, федеральное правительство финансово поддержит преобразование национального плана обучения и воспитания по всей стране, в том числе на севере развернет строительные проекты, касающиеся школ и учебных центров для преподавателей. В области создания системы высшей школы в Афганистане федеральное правительство прежде всего ускорит процесс повышения квалификации университетского преподавательского состава;
— способствовать ускоренной интеграции женщин в процесс развития в ходе обучения грамоте и дальнейшего образования и повышения квалификации, а также в получении ими доступа к возможности дохода;
— обеспечить финансовыми взносами в программу Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF) дееспособность афганского правительства с тем, чтобы текущие издержки правительства стали гарантией зарплаты управленческим и учительским кадрам, судебному персоналу;
— усилить обязательства на юге и востоке, с одной стороны, в виде взносов в национальные афганские программы (образовательная программа и программа солидарности), с другой стороны, за счет быстро эффективных мероприятий (проекты по улучшению сельской базовой инфраструктуры).
Таким образом, АКВ дает развернутый план восстановления, который реализуется при присутствии и под защитой военнослужащих федерального оборонного ведомства, а нередко и при его непосредственном участии в названных проектах.
Напомним, что войска бундесвера в Афганистане дислоцированы в основном на севере страны (есть также подразделение в Кабуле). Немецкие обязательства связаны именно с Кундузом, Файзабадом и Мазари-Шарифом, где под мандатом международной защитной труппы ISAF действуют две региональные группы восстановления (Provincial Reconstruction Teams, сокращенно PRT). Всего подобных региональных групп в Афганистане 25; каждая решает задачу в рамках стратегии НАТО / ISAF. Региональная группа восстановления — это и политический и экономический инструмент по предотвращению или устранению кризисных ситуаций в трудном контексте возрождения мирной жизни. Каждая PRT с ее гражданскими и военными элементами своей деятельностью укрепляет авторитет центрального правительства в провинциях и содействует мероприятиям по стабилизации и восстановлению страны. Поскольку реконструкция проходит в условиях непрекращающихся в стране боев локального значения, PRT в Кундузе и Файзабаде имеют, соответственно, гражданский и военный компоненты.
Германия учредила PRT в Кундузе в 2003 г., в Файзабаде — в 2004 г. С 23 февраля с.г. Германия руководит командой региональных советников (Provincial Advisory Team, сокращенно PAT) в Талокане. Гражданский компонент группы — дипломат, полицейский инструктор и помощник по восстановительным работам. Военный компонент — обеспечение восстановительных работ силами бундесвера, которому выдан соответствующий мандат на пребывание в указанных географических зонах.
Германия поддерживает задания групп восстановления в рамках гражданского обязательства. Это означает, что на местах специалисты ФРГ прилагают значительные усилия по восстановлению государственных и неправительственных учреждений. Основным вопросом гражданского строительства является создание структур, которые могут существенно повлиять на обстановку в стране. Таким образом, Германия помогает, к примеру, в строительстве школ, улиц и полицейских участков, налаживании медицинского обслуживания и снабжения. Так, ФРГ восстанавливает в Балхе разрушенную пожаром больницу, которая имеет большое значение для жителей севера Афганистана. Немецкие полицейские чины в качестве консультантов поддерживают создание местных сил правопорядка.
В Мазари-Шарифе дислоцировано так называемое региональное командование Севера, которое существует с 1 июня 2006 г. Это означает, что бундесвер в рамках сил ISAF отвечает за военную поддержку работы пяти групп восстановления в северном регионе. Силы рассредоточены таким образом: Германия — Файзабад и Кундуз, Венгрия — Пули Хумри, Швеция — Maзари-Шариф, Норвегия — Meймане. Для координации гражданского участия служащий Министерства иностранных дел в качестве «гражданского уполномоченного» помогает немецкому руководству.
Есть также немецкие обязательства в Герате. В столице провинции Герате с ноября 2003 г. по 2005 г. действовал филиал посольства в Кабуле. С конца 2005 г. Кабул взял под свою опеку немецкие проекты в Герате. В рамках сотрудничества международного сообщества в Афганистане Италия летом 2005 г. взяла на себя ответственность за положение дел в Герате, создав там PRT и региональное командование Запада.
Анализируя ситуацию в целом, можно отметить основные моменты АКВ, которые в настоящий момент привязаны к актуальным изменениям в Афганистане.
Концепция показывает, в каких именно векторах, с точки зрения федерального правительства, должны идти радикальные преобразования в гражданском строительстве. На эти цели для восстановительных работ в 2008 г. отпущено 170 млн евро (т.е. на 70 млн больше по сравнению с первоначальной цифрой).
Учитывая, что главными событиями в афганской жизни 2009-2010 гг. будет подготовка выборов президента и выборов в парламент, федеральное правительство затребовало более высокую сумму расходов и получило на этот счет согласие от бундестага.
В предстоящий период будут предприняты также решительные усилия по формированию афганских сил безопасности, включая их обучение, для чего федеральное правительство в 2008 г. уже утроило средства на проектирование и сооружение Полицейской академии, доведя их стоимость до 35,7 млн евро. Сейчас немецкие эксперты, согласно разработанной ими программе, начинают реализацию этого проекта.
Особо подчеркивается роль ФРГ как члена НАТО в деле обеспечения защиты гражданских проектов. Продолжается военное присутствие бундесвера, согласно обязательствам, принятым ФРГ в сфере безопасности Афганистана. Численность персонала в качестве немецкого взноса в силы ISAF, как известно, доведена, согласно решению бундестага, до 4,5 тыс. военнослужащих. Это число, как говорится на сайте бундесвера, «требуется, чтобы сохранять необходимую гибкость, принимая во внимание полученные задания, и чтобы оперативно реагировать на непредвиденные обострения ситуации в сфере безопасности». 4,5 тысячи бундесверовцев необходимы, чтобы обеспечить надежную защиту граждан Афганистана в ходе выборов президента страны в 2009 г., «оперативно привлекая дополнительные силы».