Эксперты INSS о целесообразности создания одного государства от Средиземного моря до р. Иордан. Часть 4

В последние годы в Израиле и на палестинских территориях теряет популярность идея решения палестино-израильского конфликта по принципу «два государства для двух народов». Все более предпочтительным становится сценарий образования одного государства – Израиля – от Средиземного моря до реки Иордан.

Полковник (запаса) Пнина Шарвит Барух (старший научный сотрудник INSS, руководитель Программы права и национальной безопасности; в прошлом в качестве юрисконсульта в составе израильских делегаций принимала участие в переговорах с палестинцами и сирийцами) при участии ряда экспертов Института и сторонних специалистов, рассмотрела вопрос, является ли возможным решение палестино-израильского конфликта путем создания одного государства?[i]

С этой целью она проанализировала ряд моделей, среди которых – одно государство с центральным федеральным правительством, состоящее из федеральных округов (административных районов): одни округа будут иметь еврейский характер, а другие – палестинский. Раздел может быть на один еврейский и один палестинский округ или на несколько округов каждого типа.

Основная идея такой модели – избежать раздела земель и сохранить еврейский и демократический характер Израиля путем передачи широких полномочий на районный уровень, обеспечив палестинцам и евреям возможность самоуправления.

Разделение государства на несколько округов – палестинских и еврейских – обеспечит большую этническую однородность в каждом районе. Если в состав федерации войдет сектор Газа, он станет либо отдельным округом, либо частью палестинского округа; в последнем случае необходимо будет определить, как будут соединены эти две палестинские части.

Предлагались также идеи создания округов по другим признакам: религиозные (еврейские), ультраортодоксальные, светские и пр. Однако это еще больше усложнит и без того непростую модель.

Разделение государства на однородные административные районы по национальному принципу – в одних проживают палестинцы, в других евреи – представляется сложной задачей, особенно если их границы должны быть непрерывными. Но если территория района фрагментирована, это создаст сложности в установлении в их пределах различных правовых режимов и потребует наделения органов государственного управления большими полномочиями. Если отказаться от идеи однородных округов, то на их территории могут проживать нацменьшинства, права которых нужно будет обеспечивать, например, в сфере образования и культуры.

Нынешние еврейские поселения на Западном берегу р. Иордан останутся на месте, став частью различных районов, как и любой другой город или поселок. Тем не менее расположение некоторых поселений лишит палестинские районы цельности, особенно если в федерации будет образован только один палестинский округ. В результате эти поселения, если их не эвакуировать, превратятся в еврейские анклавы в пределах палестинского округа.

По поводу Иерусалима потребуется принятие творческого решения, которое позволит палестинцам получить определенный статус в некоторых частях города и учтет их религиозные чувства. В отношении ряда особенно спорных районов Старого города нужно будет проработать механизмы разделения полномочий (по примеру Брюсселя в Бельгии).

Все лица, проживающие в пределах федерации, станут постоянными жителями государства, будут пользоваться свободой передвижения и другими правами, прежде всего, на получение гражданства. Постоянные жители округа смогут голосовать за свое правительство. Гражданство даст право избирать и быть избранным в федеральные учреждения страны.

Местным правительствам следует предоставить как можно больше властных полномочий, чтобы позволить двум народам самостоятельно управлять своей жизнью. Тем не менее, центральное правительство должно сохранить за собой право принимать решения по вопросам, относящимся к федеральному уровню и отношениям между округами. Центр сохранит остаточные полномочия, а именно те, которые не были переданы округам.

Единой формулы разделения власти между федеральным правительством и округами не будет. Некоторые обязанности останутся за федеральным правительством: международные отношения, национальная безопасность, природные ресурсы, макроэкономическая и иммиграционная политика, воздушный, морской и электромагнитный контроль. На округа должно быть возложено социальное обеспечение, муниципальное управление, местное планирование и строительство, соблюдение уголовного законодательства и местное налогообложение. Что касается других обязанностей, таких как установление официальных стандартов, связь, энергетика и сельское хозяйство, то их разделение менее строгое и зависит от различных обстоятельств. Учитывая небольшой размер Государства Израиль и тот факт, что границы округов, вероятно, будут запутанными, имеет смысл делегировать федеральному правительству управление сферами, требующими нормативной преемственности, – транспорт, связь и охрана окружающей среды. Кроме того, в некоторых областях, таких как образование и культура, может потребоваться федеральный надзор за соблюдением ценностей государства и удовлетворением потребностей меньшинств в округах.

Реализация модели потребует создания институтов, отражающих федеральную структуру государства. Таким образом, законодательная власть в федеративном Израиле будет состоять из двух палат: национального совета (или нижней палаты), например, Кнессета, избираемого всеми гражданами страны, и совета округов (верхней палата) в составе районных представителей. Федеральное правительство может избираться отдельно (как в президентской системе) или формироваться из членов выборных палат. Система выборов в эти учреждения повлияет на относительный вес в правительстве округов и широкой общественности. Федеральная судебная система будет рассматривать вопросы в рамках юрисдикции центрального правительства. Федеральное правительство будет финансироваться за счет федеральных налогов.

Поскольку центральное правительство должно будет обслуживать всех граждан страны и действовать во всех ее частях, включая палестинские районы, необходимо обеспечить, чтобы палестинское общество было представлено в бюрократическом аппарате и в различных ветвях власти, в том числе в судебной системе. Это соответствует демократическим ценностям, а также необходимо для того, чтобы побудить палестинцев согласиться с федеральной моделью государства и избежать со временем их разочарования. Таким образом, палестинские служащие федерального правительства будут работать в еврейских районах, а еврейские – в палестинских. Иврит и арабский должны стать официальными языками, используемыми федеральными органами власти.

В каждом округе будут свои собственные институты власти, которые будут включать правительство, законодательный совет и судебную систему, действующую в соответствии с местными законами. Округ будет наделен полицейской властью для борьбы с преступностью в пределах своей юрисдикции.

Чиновники округа будут избираться из числа его постоянных жителей. Если в различных округах будут проживать меньшинства, необходимо будет принять меры для защиты их прав, например, обеспечить им надлежащее представительство в местных учреждениях. Кроме того, важно принять меры, чтобы во властные институты не попали экстремистские элементы, желающие подорвать государство.

В еврейских районах будет действовать израильское законодательство с некоторыми изменениями и корректировками. В палестинских округах может быть принято ныне действующее палестинское законодательство. Это будет подлежать корректировкам в соответствии с правовой базой, применяемой на федеральном уровне, которая будет основана на существующем израильском законодательстве и соответствовать основным конституционным правам и принципам.

Все граждане государства смогут голосовать и быть избранными в федеральные органы власти. Палестинцы, вероятно, получат значительное политическое влияние, даже если останутся меньшинством в государстве. Отмечается, что это отчасти связано с расколами в еврейском обществе. В результате палестинцы получат возможность на федеральном уровне влиять на принятие стратегических решений, включая национальную безопасность, внешнюю и экономическую политику.

Некоторые сторонники модели федеративного государства предполагают, что еврейское большинство должно продолжать эффективно контролировать государственные институты, создавая больше еврейских округов, чем палестинских, и придавая больший вес представителям округов. Одновременно, чтобы сделать модель более привлекательной, предлагается предоставить каждой группе право ветировать определенные решения, чтобы палестинцы могли блокировать напрямую затрагивающие их инициативы. Однако попытки предотвратить избрание палестинцев на влиятельные должности и исключить их из процесса принятия решений прямо противоречит демократическим ценностям. Более того, маловероятно, что палестинцы согласятся на такую ​​модель, и даже если это произойдет, в конечном итоге они разочаруются, что в итоге поставит под угрозу стабильность федерации.

Свобода передвижения будет гарантирована на всей территории государства, в котором не будет физических границ между округами. В случае конкретной угрозы безопасности возможно создание временных контрольно-пропускных пунктов, как это сегодня практикуется в Израиле.

Свобода передвижения включает право проживать в любом месте государства. Таким образом, палестинцы смогут переселяться в еврейские районы, а евреи – в палестинские. Чтобы сохранить национальный характер района, можно рассмотреть вопрос об установлении квот для новых жителей, не принадлежащих к доминирующей в нем группе. В качестве альтернативы может быть принято решение о том, что право переехать в другой район не дает автоматически статуса его жителя и права голосовать в местные органы власти, по крайней мере, в течение переходного периода.

Вопросы контроля внешних границ и международных КПП, а также политики въезда и выезда из страны будут решаться на федеральном уровне.

Центральное правительство будет определять политику в отношении въезда в страну палестинских беженцев из-за границы. В той мере, в какой палестинцы получат влияние на принятие решений на федеральном уровне, они смогут продавить решения об ограниченном приеме беженцев. Более того, палестинцы могут поставить этот вопрос в качестве одного из условий принятия модели в целом. Поскольку внутри государства будет свобода передвижения и отсутствовать ограничения на переселение из одного района в другой, потомки беженцев 1948 г., проживающие на Западном берегу р. Иордан (и в секторе Газа, если он войдет в состав федерации), могут воспользоваться «правом на возвращение» в места, где проживали их семьи до изгнания. Придется также решить проблему лагерей палестинских беженцев на Западном берегу р. Иордан (и в секторе Газа, если он войдет в состав федерации).

Федеральная власть будет нести ответственность за общую безопасность государства, включая борьбу с внутренними и внешними угрозами, а также за безопасность его внешних границ, морского и воздушного пространства. Силы безопасности, в том числе ЦАХАЛ и ШАБАК, будут в подчинении федеральному правительству, а также при необходимости смогут действовать на территории округов.

Федеральная полиция будет иметь право обеспечивать соблюдение федеральных законов. Следовательно, чем больше полномочий у центральной власти, тем больше сфера деятельности федеральной полиции. Федеральная полиция будет состоять как из евреев, так и из палестинцев, поэтому палестинские полицейские смогут действовать в пределах еврейских районов и наоборот. Это необходимо, в частности, для обеспечения справедливого правоприменения и снижения вероятности сговора и коррупции. В то же время такая ситуация может привести к межэтническим столкновениям.

Необходимо будет определить отношения между силами безопасности и полицией на федеральном уровне и полицией в районах, а также между полицейскими силами различных районов. Таким образом, к неизбежным в случае федеративного устройства спорам о разделении властных полномочий между центральным правительством и округами, добавится национальная напряженность.

Придется решить вопрос о том, следует ли призывать палестинцев в вооруженные силы и привлекать в спецслужбы государства.

Успешное сосуществование двух народов в федерации зависит от их способности примириться. Это будет сложной задачей, учитывая глубоко укоренившуюся враждебность и экономическое неравенство.

Макроэкономическая политика будет определяться на федеральном уровне. В ведении центра будут вопросы, связанные с разработкой и добычей природных ресурсов, а также с любыми сферами, в которых отсутствие единой политики может нарушить справедливую торговлю в условиях свободного передвижения людей и товаров; сюда входит установление официальных стандартов, косвенное налогообложение, интеллектуальная собственность и пр.

Каждый округ будет принимать решения по своему бюджету и экономическому развитию, включая планирование земель и использование своих ресурсов. Округа смогут развивать независимые источники доходов, в том числе определять местные налоги.

Федеральному правительству необходимо будет устранить экономическое неравенство между богатыми и бедными округами и постараться сократить разрыв, инвестируя в более слаборазвитые палестинские районы, а также в другие отстающие части страны. Это означает, что более богатые еврейские районы будут субсидировать своих более бедных палестинских соотечественников.

На федеральном уровне необходимо будет согласовать законы в области прав на землю и нематериальную собственность. Кроме того, потребуется процесс консолидации и регистрации прав на землю на Западном берегу р. Иордан, поскольку большая его часть не зарегистрирована в земельном кадастре.

Еврейский характер государства может быть закреплен в федеральной конституции, чтобы его нельзя было изменить. Хотя эта мера не сможет полностью предотвратить изменение идентичности государства из-за его демографического состава и давления, направленного на ее изменение.

Одним из важнейших аспектов демократического государства является защита прав человека. Округа должны будут уважать права всех своих жителей и приезжающих на их территории. Допускается, что будет непросто обеспечить на всей территории федерации полное соблюдение прав человека, особенно в районах, где превалируют религиозные и традиционные взгляды, и есть стремление ввести дискриминационные правила, например, в отношении женщин или представителей ЛГБТК сообщества.

Что касается последствий решения о реализации модели федерации для арабского сектора Израиля, то это, прежде всего, дилемма – переводить ли ныне расположенные в границах Израиля арабские города и деревни в пределы палестинских округов. Определяющим фактором в этом вопросе должны стать предпочтения арабских жителей.

Отмечается, что предусматриваемое моделью федерации разделение на округа не позволяет реализовать национальные чаяния жителей смешанных городов, таких как Хайфа, Акко и Яффо, которые, вероятно, станут частью еврейского округа, а также Хеврон, который, скорее всего, отойдет к палестинцам. Модель ставит перед арабскими гражданами Израиля вопрос о том, должны ли они продолжать интегрироваться в израильское общество и оставаться частью еврейского мира или присоединиться к одному из палестинских округов.

Палестинская национальная администрация (ПНА) в ее нынешней конфигурации будет распущена, хотя она может послужить основой для управления палестинцами, особенно если на Западном берегу р. Иордан будет образован только один палестинский округ.

Реализация модели федерации потребует роспуска палестинских сил безопасности, которые частично будут включены в состав полицейских сил палестинских округов. Оружие и военная техника, несоответствующая задачам полиции, будет передана федеральным силам безопасности.

ПНА придется отказаться от своих дипломатических представительств в различных странах и международных организациях и перейти под руководство МИДа государства.

Сектор Газа может быть включен в федерацию как часть палестинского округа или как самостоятельная единица.

Если Газа войдет в состав федерации, количество палестинцев в государстве значительно возрастет. Кроме того, сектор Газа является бедным регионом и страдает от проблем, которые потребуют решения со стороны государства.

В целом, для создания федерации и ее функционирования необходимо будет достичь договоренности с палестинцами. Если нынешнее палестинское руководство не согласится с этой идеей, трудно будет найти альтернативный представительный орган, с которым Израиль мог бы вести переговоры по этому вопросу. Создание федерации потребует разработки конституции, определяющей отношения между округами и федеральным правительством и между самими округами. Учитывая, что это будет кардинальная смена режима, решение должно быть одобрено народом посредством референдума или путем выборов. Разработка конституции для Израиля является сложной задачей даже без федеративного элемента, учитывая такие вопросы, как религия и государство, которые до сегодняшнего дня препятствовали принятию конституции. Глубокие культурные и религиозные противоречия между евреями и палестинцами в государстве представляют собой дополнительное серьезное препятствие для создания конституции. Поэтому достижение согласия по конституции было бы сложным и конфронтационным процессом.

Помимо конституционных рамок, федеральное законодательство будет основано на действующих в Израиле законах с необходимыми изменениями. Создание федерации потребует новых институтов как на федеральном, так и на региональном уровне, и это будет долгий и дорогостоящий процесс. Возможно развитие существующих институтов, но потребуются значительные изменения.

Федерация приведет к фундаментальным и всеобъемлющим изменениям в структуре режима и правовой базе израильтян и палестинцев. Таким образом, для создания федеративного государства потребуются временные меры и длительный переходный период.

Отмечается, что федерация не может быть создана без согласия палестинцев, а они вряд ли согласятся на модель, ради которой им придется отказаться от своих национальных устремлений и стать частью еврейского государства. Более того, партнером по соответствующим переговорам, наверняка, будет руководство ПНА. Трудно представить, что оно согласится с моделью, которая влечет за собой роспуск существующей администрации и расформирование ее сил безопасности. Тем не менее, допускается, что палестинцы, могли бы дать согласие, если палестинским округам будет предоставлено больше независимости и возможности влиять на федеральном уровне, в дополнение к предоставлению палестинцам равных с евреями прав в государстве. Однако еврейская общественность, скорее всего, выступит против таких уступок.

Помимо принципиального согласия с моделью, обе стороны должны будут согласовать многочисленные и сложные детали функционирования федерации, включая разделение полномочий между округами и центральным правительством, структуру и состав судов, уровень участия палестинцев в различных процессах, их интеграцию в государственные институты, разделение власти между федеральными силами безопасности и полицией и районной полицией и т.д. Таким образом, потребуется длительный переговорный процесс, и далеко не факт, что такое сложное соглашение будет достигнуто.

Шансы на успех модели федерации в качестве окончательного решения палестино-израильского конфликта эксперты оценивают следующим образом.

1) Серьезной проблемой останутся глубокие культурные и религиозные противоречия, многолетняя вражда между евреями и палестинцами, возможность вспышек насилия.

2) Определение государства как еврейского означает, что палестинцы должны отказаться от реализации своих национальных устремлений; это повлечет за собой неизбежную напряженность внутри федерации. Ожидается, что она возрастет, если палестинцы будут ограничены в возможности влиять на решения на федеральном уровне, и если им не будут предоставлены равные с евреями права. Кроме того, отказ им в таких правах перечеркнет демократический характер государства.

3) Даже если палестинцы получат полное равенство и партнерство в принятии решений, федерация не обязательно окажется стабильной. Остается угроза того, что палестинцы захотят отделиться от еврейского государства или использовать свою политическую власть на федеральном уровне для его преобразования в двунациональное или даже в палестинское.

4) Полная свобода передвижения, включая возможность смены места жительства в пределах государства, потенциально может вызывать ежедневные столкновения между палестинцами и евреями. Это может привести к насилию и попыткам террористических атак со стороны палестинцев, выступающих против существования государства, и со стороны евреев, которые против полной интеграции в него палестинцев.

5) Предоставление широких полномочий округам и ограниченное вмешательство федерального правительства позволит палестинцам расширить рамки самоуправления и сделает модель более приемлемой для них. Однако это приведет к несогласованности, дублированию и осложнениям в решении вопросов, касающихся более чем одного района, в перемещении и отношениях между ними. Кроме того, в каждом районе необходимо будет создать отдельные и параллельные учреждения, что для такой маленькой страны является пустой тратой ресурсов. Чем больше будет районов, тем острее будет проблема.

6) Включение всей палестинской территории в состав государства станет тяжелым экономическим бременем из-за отсталости большей части этих территорий по сравнению с Израилем и необходимости обеспечения нужд новых жителей. В случае поглощения сектора Газа проблема только обострится.

7) Экономическое неравенство между районами может привести к нестабильности. Любая попытка сократить разрыв потребует от жителей «богатых» районов существенного субсидирования «бедных». Поскольку палестинские районы беднее еврейских, экономическое неравенство приведет к недовольству, которое может усилить националистические настроения.

8) Для функционирования федерации необходимо постоянное сотрудничество между округами и центральным правительством. Если палестинцы решат прекратить сотрудничество с центральным правительством, начнутся внутренние конфликты, которые, возможно, приведут к распаду государства.

9) Включение сектора Газа в состав федерации – даже в виде отдельного округа – приведет к демографической проблеме (что подробнее разбиралось в первой части статьи), а также обяжет обеспечивать потребности жителей анклава. Однако, как и в предыдущих моделях, оставление Сектора за пределами федерации означает, что конфликт не будет полностью разрешен, и Газа останется очагом нестабильности, что поставит под вопрос сосуществование палестинцев и евреев в федерации.

[i] Resolving the Israeli–Palestinian Conflict: The Viability of One-State Models / INSS. December, 2021. https://www.inss.org.il/publication/one-state-models/

52.56MB | MySQL:103 | 0,454sec