Как мы уже писали ранее, бывший специальный представитель ООН по Дарфуру Р.Агада в августе с.г. оставил свой пост. Не последнюю роль в этом сыграло давление и лоббистские усилия США и Франции, которых категорически не устраивала позиция Агады в отношении наметившейся тенденции затухания военного конфликта в Дарфуре и отрицания фактов геноцида в этой суданской провинции.
В наше распоряжение попал доклад аналитической группы Р.Агады, в котором представлена точка зрения бывшего руководства ЮНАМИД на процессы, происходящие в Дарфуре и пути преодоления кризиса.
Его ценность заключается прежде всего в том, что он отражает реальное положение дел в Дарфуре, так как составляли его люди, уже фактически свободные от всех служебных условностей.
Стоит также отметить и основной посыл доклада. А именно «выпячивание» центральной роли Африканского союза в решении дарфурской проблемы, опора на сознательность и компромисс гражданского общества этого штата, а также опасность получения Югом независимости и превращение его в еще одно «проблемное» африканское государство. Совпадает мнение Агады с общей линией Афросоюза и в отношении вердикта Международного уголовного суда об аресте президента Судана О.аль-Башира.
Доклад.
Перспективы мира в Судане
Общие представления
1. Основной проблемой, стоящей перед Суданом является вопрос самоопределения Южного Судана. Ожесточенная борьба по вопросу предоставления независимости Югу является неправильным сценарием действий и может привести к большой катастрофе. Ключевые решения по поводу того, как и какие действия необходимо предпринять в вопросе самоопределения, должны быть вскоре приняты.
2. Партия Национальный конгресс Судана не располагает ни временем, ни ресурсами для того, чтобы уладить эту проблему в сроки, предусмотренные Всеобъемлющем мирным соглашением (ВМС). Хартум не проявляет дополнительных мотиваций для того, чтобы идти на необходимые уступки для достижения консенсуса с противоборствующей стороной по вопросу ВМС. Если Суданскому народному освободительному движению (СНОД) удастся успешно уладить вопрос самоопределения, ему придется столкнуться с такой проблемой как сохранение единства Юга. Для жителей Дарфура не представляется возможным прийти к согласию с правительством, которому они не доверяют и подозревают его в возникновении кризиса. Проблему кризиса Чад- Судан невозможно решить немедленно.
3. Нынешние международные институты и проводимая ими политика не справляется с таким стратегическим вызовом. Тремя ее главными элементами на данный момент являются: развертывание миссии ООН и Африканского союза в Дарфуре, реализация мирного соглашения, Объединенная комиссия по прекращению огня. Все они являются важными тактическими ответами, поскольку они могут проложить путь к стратегической инициативе, нацеленной на глобальное политическое решение и понимание сути проблемы.
4. Общепринятая суданская манера рассмотрения неразрешенных проблем – затяжка в принятии решений, в надежде, что противоречия устраняться сами, должным образом. В этой связи, затяжки оправданны только в качестве средства оптимального решения существующие проблемы, чего не происходит.
5. Решение ключевых вопросов требует стратегии с четкими приоритетами. Должны ли все усилия быть сконцентрированы на ВМС (референдум о независимости Юга), при том, что решение таких проблем как Дарфур и внутренняя ситуация на Юге остаются на втором плане? Или в приоритете должно стоять решение вторичных проблем, тем самым пытаясь прояснить перспективы сохранения единства Судана в той или иной форме? Или стоит приложить двойные усилия, чтобы разрешить сразу обе проблемы? В любом случае, решение уже принято и следует признать следующее реалии – политические процессы, происходящие в Судане, строго ограничены и существующих ныне стратегий недостаточно.
6. Возможность самого худшего итога все еще остается реальной. Срочно необходимо упреждающее кризисное управление.
7. Решение де-факто, о том, что урегулирование кризиса в Дарфуре является первоочередной задачей уже принято. Для того чтобы этого достичь, требуется принципиально новый, содержательный подход.
Вызов 2011 года
8. Основной проблемой, стоящей перед Суданом является самоопределение Южного Судана. Назначение сроков и варианты действий уже оговорены в мирном соглашении. Если это сработает, итог, несомненно, будет таков: Судан будет разделен. Для достижения успеха необходимо, чтобы все действия были законными, согласованными и упорядоченными. Политические условия внутри и вне Судана в настоящее время неблагоприятны для соблюдения всех этих требований.
9. Разделение государства очень сложный процесс в мирные, устойчивые времена, а Судан еще очень далек от стабильности. Необходимо осуществить невероятное количество подготовительных мероприятй в предельно сжатые сроки. Уже пройдено три четверти пути от подписания ВМС до референдума, при этом пока менее чем половина политических дел реализована. Очень важные, трудно разрешаемые вопросы еще ожидают впереди, и именно они могут отвлечь от основной проблемы. Такими вопросами являются экономический кризис, выборы и формирование нового правительства, Международный Суд и гуманитарная проблема Дарфура. Вмешательство неформальных политических сил в процесс установления мира в Дарфуре крайне необходимо и важно. Юг и Север должны найти общие основные интересы и работать совместно.
10. Успех в диалоге между официальными политическими кругами и элитой так и не достигнут. Однако вполне возможно, что угроза катастрофы объединит политические умы и ускорит политический диалог.
11. Исполнение мирного соглашения сейчас выгодно СНОД и международному сообществу. Это создает впечатление их уверенности в том, что соблюдение ВМС разрешит проблему Судана. Для многих вторичных условий мирного соглашения, таких как урегулирование вопросов безопасности, налогообложения, демаркация границ и так далее, это справедливо. Но на самом деле главным является решение основной проблемы, поставленной в ВМС – проблемы самоопределения. Референдум по вопросу самоопределения – это процесс, несвойственный политическим традициям Судана. В отличие от этого, политика Судана характеризуется промедлением, неопределенностью и спорами элит. Но пока существует альтернатива референдуму, в интересах партий сконцентрировать свое внимание на разрешении вторичных проблем и избежать тем самым решение основной, т.е. получения независимости.
12. Ожесточенная борьба за разделение страны является неправильным сценарием как на юге страны, на транзитных зонах, а также в тех частях страны, где нет мира и стабильности. Как результат всего процесса, на юге может быть образовано новое государство, которое сможет себя содержать только за счет обязательств перед соседними странами и всем международным сообществом. На севере страны может произойти исчезновение политического плюрализма. Также нельзя не придавать значения рискам возникновения регионального военного конфликта.
13. Констатируем: существует три основных проблемы в политическом процессе внутри Судана: а) промедление б) излишние усилия в решении проблем (в любом приоритетном порядке) в) готовность к худшему.
Вызовы 2009-2010
14. Партия Национальный конгресс Судана (прим.-правящая) избрала для себя такой путь развития, при котором учитываются материальные интересы элит, включая другие политические партии. Этот баланс требует много времени и ресурсов. В течение прошедших нескольких лет экономического бума у партии Национальный конгресс Судана была возможность обеспечить себе доверие среди провинциальной элиты. Но такая политика напрямую зависит от нефтяных доходов и в настоящее время буксует. Наряду с проблемой налогообложения, в среде некоторых провинциальных элит (и их последователей) возрос уровень насилия. Причиной тому является их претензии по поводу падения уровня ренты, которую выплачивает им правительство. В ответ на это партия Национальный конгресс Судана возвратилась к особой политике, концентрируя усилия на проблемных областях. В лучшем случае такая политика сдержит рост насилия: вариант заключения среди элиты всестороннего соглашения кажется сейчас еще более отдаленным.
15. Во времена экономического бума, СНОД и Правительство Южного Судана обладало колоссальным возможностями на юге страны. Однако со своими финансами они были менее предусмотрительны, чем партия Национальный конгресс Судана, которая более осторожно проводила свою политику в Южном Судане. Правительству Южного Судана еще нужно отчитаться приблизительно за три четверти восьмимиллиардного финансирования за прошлые четыре года. Бюджет Правительства южного Судана на первый квартал 2009 года составлял около одной четверти того, который был в первом квартале прошлого года. И на данный момент он почти иссяк. Это явилось причиной подъема уровня насилия, осуществляемого военными, которым больше не платят, а также углубление внутреннего раскола в СНОД и Правительстве Южного Судана.
16. Некоторые из лидеров партии Национальный конгресс Судана признали тот факт, что партии для того, чтобы достичь каких-либо содержательных соглашений со своими противниками внутри страны, необходимо пойти на существенные политические уступки. Однако они столкнулись с серьезными проблемами. Некоторые из лидеров партии глубоко скептично относятся к возможности пойти на уступки, опасаясь того, что оппоненты воспользуется своим преимуществом и не ответят взаимностью. Другие же сконцентрировались на материальных преимуществах статуса кво и на внутренней борьбе, основанной на корысти. Для того чтобы проводить такую политику, нужны огромные усилия и ресурсы. Некоторые члены партии вместо того, чтобы попытаться провести необходимые реформы, немедленно возвратились к уже изжившим себя формам решения проблемы.
17. СНОД слишком слабо и расколото для того, чтобы самостоятельно разрешить проблему самоопределения. На Юге имеются проблема внутрипартийной борьбы среди различных руководителей и кланов. На севере же (особенно Нуба и Голубой Нил) у него имеются сторонники, количество которых хоть и мало, но они более организованы, чем на Юге. Члены СНОД, проживающие в северных штатах, разочаровываются в южносуданском сепаратизме. Очевидно, что Хартум довольно умело руководит этой группой СНОД. Бездействие правительства Южного Судана и недостаток финансирования сделали город Джуба менее привлекательным для населения, чем Хартум. Внутренние проблемы отражаются на историческом развитии СНОД, оставляя его на ролях скорее как армии, нежели как политической силы, а их манифест об объединенном светском Судане, это всего лишь вариант для маневра. Сложность заключается в том, что у СНОД был слишком запутанный и сложный путь к самоопределению: находясь перед выбором поддержать единство страны или же ее разделение, движение подвергается серьезному риску распасться или потерпеть крах.
18. В Дарфуре, партизаны так и не смогли перейти от просто восстания к формированию политического движения. Это зависит от ресурсов, которые можно извлечь посредством международного внимания к данной проблеме, а также отсутствия политической инфраструктуры, способствующей объединению и достижению соглашения. Если лидеры партизан присоединяться к мирному процессу, они обнаружат, что выгоды от участия в переговорах намного больше, чем от ожидания завершения этого процесса. Тем временем Дарфур находился вне политических процессов, протекающих в Судане, и партизаны были не готовы к участию в выборах или национальных дебатах. И, наконец, у их лидеров не было желания прийти к соглашению с Правительством Национального единства, которое, по их мнению, не имеет права существовать.
19. Движение за равенство и справедливость (ДСР) действует по-другому. Являясь единственным организованным военным движением в Дарфуре, оно являлось авангардом для элиты племени загавы, у которой есть политические интересы в Чаде, Центральноафриканской республике, Ливии, а также в Судане. ДСР рисковало, начиная вооруженную борьбу, но при этом имело возможность захватить долю государственной власти, соизмеримую с их амбициями. Кризисы в Чаде, Центральноафриканской республике и Дарфуре можно разрешить только в том случае если политические интересы элиты загавы будут учтены. Это в свою очередь требует соглашения между элитой загавы, паритией Национальный конгресс Судана и политическими и коммерческими элитами в приграничных с Суданом странах.
Промедление
20. Общепринятая суданская манера рассмотрения неразрешенных проблем — промедление, в надежде, что противоречия со временем устраняться сами собой. Сегодня в Судане так много сложных проблем, которые необходимо разрешить. Было осуществлено менее половины политических дел, как относительно достижения формальных показателей, так и касательно неформальных политических сделок. Существующая политическая система тормозит развитие процесса ВМС.
21. Задержка референдума худший вариант для Хартума с точки зрения международного сообщества. Законные основания, на которых действуют СНОД и Правительство южан, зависят от разрешения вопроса самоопределения. Отсрочка проведения референдума о независимости было бы оправдано только в том случае, если бы оно было предложено самим СНОД с целью разрешить самые важные проблемы.
22. Используя процесс ведения переговоров с целью проведения запланированных выборов в 2010 году, можно сильно стимулировать выполнение всего комплекса ВМС. Это будет напрямую зависеть от готовности партии Национальный конгресс Судана и СНОД достичь соглашения в предельно сжатые сроки.
Дарфур
23. Когда насилие и критическое гуманитарное положение пошли на убыль, поиск политического разрешения проблемы Дарфура вышел на первый план. Процесс осложнялся рядом препятствий, вызванных политическими ошибками: продолжение войны между Суданом и Чадом, международные споры по поводу развертывание миссии ООН и Африканского Союза в Дарфуре, а также отсутствие политической стратегии.
24. Для большинства война в Дарфуре утихла на время. Устранение группировки Минави на юге Дарфура в феврале и сопутствующие усилия Правительства юга по разрешению внутриарабских конфликтов (между арабскими племенами Южного Дарфура-АВТ.), создали в некоторых областях ситуацию де-факто стабильности. В настоящее время ситуацию в этом регионе можно охарактеризовать как продолжающиеся бесправие, местные споры о создании условий для возврата по собственному желанию ранее перемещенных лиц, и попытки заново включить Дарфур в политическую жизнь. Конфликт в Дарфуре изжил себя среди лоббистских группировок за пределами Судана, некоторые из которых однако по-прежнему по инерции стараются использовать тезис о геноциде. К сожалению, Совет Безопасности ООН поддается внешнему давлению, результатом чего является излишнее внимание к развертыванию миссии ООН и Африканского союза в Дарфуре, а также недооценка возможностей политического прогресса на пути к подписанию резолюции на различных уровнях конфликта.
25. Участники Римского статута в СБ ООН не использовали свое влияние для получения уступок, а составляли план в течение восьми месяцев после вердикта Международного уголовного суда об аресте президента Аль Башира. Решение Африканского союза отклонить вердикт МУС – это лишь констатация неопределенности в самом МУС и ООН.
Приоритеты и последовательность
26. Последовательность решения политических проблем Судана представляет собой крайне сложную проблему. Должны ли все усилия концентрироваться на главной проблеме – проблеме независимости Юга, а затем уже возвращаться к решению вторичных вопросов (Дарфур, южное правительство)? Основной сложностью такого подхода является то, что на данный момент ни у одной из партий нет сильного лидера, который мог бы принимать стратегические решения при урегулировании проблем. Выполнение условий ВМС могло бы послужить выходом из суданского национального кризиса. При этом к решению этой проблемы необходимо подходить гибко, постоянно предпринимая совместные корректировки процесса. Однобокий взгляд на данную проблему может вызвать риск возникновения нового кризиса.
27. Начало более активного решения вторичных проблем, начиная с Дарфура, может послужить альтернативой ВМС. Тем самым в будущем можно больше сконцентрироваться на центральном вопросе. Опасность такого подхода заключается в сложности проблемы Дарфура и в существующем риске не получить должные результаты в строго отведенные для этого сроки. Или же проблема Дарфура должна оставаться неразрешенной, в то время как на повестке дня стоят проблемы выборов и самоопределения. Оба варианта могут оказаться трудноразрешимыми.
28. Возникает множество проблем быстрого урегулирования кризиса в Дарфуре, включая роль Чада (а следовательно и Франции), пробуксовка процесса «катарской инициативы», некомпетентность военных движений ( повстанческих группировок в Дарфуре-АВТ.), необходимость представительства арабского Дарфура и т.д. У таких движений как, например, Движение за равенство и справедливость (ДСР), нет никакого интереса участвовать в урегулировании кризиса до тех пор, пока не станет ясно, каким образом будут удовлетворены их претензии на получение своего куска материальных благ. В противовес запутанному опыту прошлых трех лет, Африканский союз показал возможности реального и быстрого прогресса, основанного на энергичных внутренних консультациях. Подошло время найти новые решения по вопросу урегулирования кризиса в Дарфуре.
Готовность к худшему
29. Если в ближайшие месяцы не будет найден подход к решению проблемы, самым вероятным вариантом развития событий в последующие два года будет являться беспорядочный распад Судана, с возобновлением активной военной фазы в Дарфуре и Южном Кордофане. Будет ли СБ ООН более четко реагировать на существующую реальность или же вновь начнет рассуждать о нравственности и справедливости, как это делают политики в США и Европе? Ответ Африканского союза содержит в себе политический анализ и пути решения, но их реализация должна быть максимально оперативной.
30. Требуется упреждающее кризисное управление. Дипломатические усилия, нацеленные на достижение лучшего результата (реализация ВМС), также должны учитывать и худший вариант развития событий. Внимание следует заострить на вопросе упрощения процесса переговоров элит по Судану для поддержания диалога и установления основного механизма по определению общих интересов. Также это должно включать в себя предупреждение возможности начала военного конфликта, спровоцированного другими партиями.
Международное давление и выбор
31. Восстановленные отношения между Хартумом и Вашингтоном необходимы для дальнейшего прогресса. Двустороннее соглашение между Суданом и США важны для рабочего процесса, включая пересмотр условий ВМС и установления мира в Дарфуре.
32. Международное вмешательство в проблему Судана имеет также и негативные стороны. Одна из них это то, что некоторые из лидеров СНОД полагают, что США способны и готовы гарантировать решение их проблем, включая гарантии независимости южного Судана. Такие партии предпочитают вести диалог с Хартумом при посредничестве Вашингтона, а не напрямую. Такой подход не может привести к устойчивому результату. Одним из условий эффективного переговорного процесса является уменьшение этих ожиданий в СНОД и способствование упрощению процесса переговоров, вместо того, чтобы одновременно пытаться их вести опосредованно через Вашингтон.
33. Африканский Союз позиционирует себя как один из главных потенциальных посредников в процессе переговоров с Суданским правительством. Его слабые стороны хорошо известны. Его сила лишь заключается в том, что он способен проанализировать и вникнуть в проблему Судана, правильно при этом расставив приоритеты и определив риски. Африка знает, что ей придется дорого заплатить за ошибки международной политики в Судане. Африканский Союз является важнейшим партнером ООН в упрощении международного взаимодействия.
Заключения
34. С каждым днем приближается дата референдума по вопросу самоопределения Юга Судана. Это диктует скорейший поиск альтернативных вариантов решения проблемы по вопросу северного и южного Судана. При этом Судан должен сам вести этот процесс.
35. В условиях сжатых сроков до начала референдума, решение которого уже предопределено, необходимо без промедления проработать механизм разделения страны. Реализация ВМС превращает политический процесс в Судане в витиеватый и громоздкий набор механизмов, которого не способен на быструю и эффективную реакцию на поступающие вызовы. В ближайшем будущем должно быть выработано соглашение элит для обеспечения упорядоченного процесса разделения и исключения коллизий с требованиями суданского и международного законодательства. Необходимо включить в процесс соседние страны. Огромные усилия следует приложить к усовершенствованию правительственных структур на юге Судана.
36. В связи с этим, для урегулирования кризиса в Дарфуре потребуется новый и эффективный подход. Очень важно, чтобы жители Дарфура могли участвовать в выборах 2010 года. Единственным вариантом достижения этого является инициатива Африканского Союза относительно Дарфура, возглавляемая президентом Мбеки, при поддержке ООН и США. Необходимо найти механизм укрепления связи между посредниками, способными и имеющими возможность прийти к оптимальному результату в сжатые сроки.
37. Урегулирование кризиса в Дарфуре не должно стать предлогом для игнорирования препятствий и сложностей по вопросу Север-Юг, и особенно накладывания «табу» на пункты ВМС. Просматривая основные положения ВМС, можно сделать вывод, что его реализация не приведет к разрешению проблемы Судана. К примеру, миссия ООН в Судане завершиться 9 января 2011 года и до этого времени ООН не покинет страну.