Как отмечают аналитики Института Хадсона (США) в своем январском докладе на тему перспектив возобновления СВПД, Тегеран бесконечно затягивает ядерные переговоры в ожидании, что президент Джо Байден не пойдет на официальное признание того, что переговоры провалились. После такого признания общественность, скорее всего, будет оказывать дополнительное давление на администрацию, чтобы она прекратила предлагать Ирану скрытую экономическую помощь путем ослабления санкций. Белый дом в свою очередь опасается, что строгое правоприменение санкций приведет к вытеснению иранской нефти с рынка и усугубит глобальный энергетический кризис. Между тем, Иран извлекает двойную выгоду — стратегическую и экономическую — из военной операции России на Украине, продавая ракеты и беспилотники Москве и нефть Китаю. В декабре 2022 года добыча сырой нефти в Иране достигла нового уровня, приблизившись к 3 млн баррелей в день, заявил министр нефти ИРИ Джавад Оуджи. Он также отметил, что новые инициативы увеличили ежедневную добычу легкой сырой нефти в Иране на 200 000 баррелей. В ноябре президент Ирана Эбрахим Раиси заявил, что «экспорт нефти в стране достиг уровня, существовавшего до введения санкций, несмотря на попытки врага ограничить экспорт сырой нефти». Подчеркнув успех своей администрации в отмене санкций, Раиси заявил, что Иран увеличил свой экспорт и добычу и организовал планы по завершению незавершенных проектов. Учитывая эту выгодную ситуацию, Тегеран хочет хотя бы формального продолжения самого процесса переговоров, используя в данном случае «процесс ради процесса». Могут ли Соединенные Штаты избежать этой головоломки? Фактически, это может привести к серьезным экономическим издержкам для Тегерана без удаления серьезных объемов нефти с рынка. Но сначала предыстория, которая иллюстрирует различный и во многом противоречивый подход различных администраций США к иранскому досье.
Выход США из СВПД и «Кампания максимального давления» президента Дональда Трампа привели ко второму по серьезности экономическому кризису в Иране со времен Исламской революции с точки зрения сокращения ВВП. Самый серьезный экономический кризис был во время ирано-иракской войны. Из-за санкций и пандемии COVID-19 международная торговля Ирана резко сократилась, в первую очередь в промышленном секторе. ВВП Ирана снижался в среднем на 4 % в год до начала 2021 года, а ВВП на душу населения сократился еще больше на 5,5–6%. Инфляция превысила 40%в год. Реальный доход иранского домохозяйства вернулся к тому, что было полтора десятилетия назад. В результате в 2019 году по Ирану прокатилась волна протестов, в которых демонстранты из разных секторов экономики протестовали против невыплаты заработной платы. Пик протестов пришелся на ноябрь 2019 года, когда правительство сократило субсидии на топливо, что создало особые трудности для бедных. С чисто экономической точки зрения эта реформа была правильным шагом. Но это было политически дорогостоящим проектом, и поэтому предыдущие правительства не смогли его реализовать. То, что сторонники президента Хасан Роухани в результате проиграл выборы свидетельствует в том числе и о глубине финансового стресса, который испытывал режим. Тегеран пытался использовать все имеющиеся в его распоряжении рычаги, чтобы ослабить экономическое давление. Например, он попытался прорвать экономическую блокаду дипломатическим путем, ведя переговоры с Европой о создании защищенного торгового канала. Однако американские санкции были слишком всеобъемлющими, чтобы такой канал стал эффективным. Иран также начал нарушать свои ядерные обязательства, чтобы получить рычаги влияния на переговорах, применяя активный военный подход, совершая нападения на суда в Персидском заливе и на объекты компании Aramco в Саудовской Аравии. В Ираке он инициировал насильственную кампанию через своих доверенных лиц по изгнанию американских войск из страны. Администрация Трампа ответила на эту кампанию в январе 2020 года убийством Касема Сулеймани, командующего спецподразделением «Аль-Кудс» Корпуса стражей исламской революции (КСИР). Это событие в значительной степени сдержало иранских лидеров, которые опасались американского удара по Ирану. Однако после президентских выборов в США Иран изменил свою политику и ускорил свои нарушения в рамках договоров с МАГАТЭ, чтобы накопить активы перед будущими переговорами.
Администрация Дж.Байдена рассматривает гораздо более крупных противников США, Россию и Китай, в качестве своего приоритета, в то время как конфликт с Ираном является второстепенной проблемой. Вашингтон надеется положить иранскую ядерную программу «в ящик», как сказал советник по национальной безопасности Джейк Салливан. Поэтому Белый дом хотел как можно скорее вернуться к Совместному всеобъемлющему плану действий (СВПД). Он ослабил применение санкций в знак доброй воли по отношению к Тегерану и ожидал, что иранские лидеры ответят быстрым возвращением к сделке. После начала российской военной операции на Украине администрация Дж.Байдена стремилась предотвратить рост цен на нефть, не останавливая экспорт иранской нефти в Китай. Более того, администрация считала, что соглашение с Ираном может немедленно увеличить поставки нефти на рынок еще на 1 млн баррелей в день. Но Иран слишком хорошо понимает геополитические причины стремления Вашингтона вернуться к сделке. Тегеран не верит, что США усилят давление на него в краткосрочной перспективе, поэтому затягивает переговоры и выдвигает больше требований. Например, иранские лидеры потребовали, чтобы Международное агентство по атомной энергии прекратило свои расследования нарушений соглашений о гарантиях, которые Иран подписал с Договором о нераспространении ядерного оружия. Тегеран также настаивал на том, чтобы администрация Байдена исключила КСИР из американского списка иностранных террористических организаций. Ни одно из этих требований не имеет никакого отношения к СВПД. Кроме того, Тегеран потребовал, чтобы США обязались не выходить из соглашения в будущем — обещание, которое ни один президент не может навязать своему преемнику. Безусловно, затягивание переговоров таким образом влечет за собой экономические издержки. Но иранский режим всегда держал ожидания на низком уровне. Он никогда не стремился жертвовать своими национальными интересами за экономическое процветание и вместо этого стремится обеспечить своим гражданам только минимальный уровень жизни, необходимый для сохранения стабильности режима. Более того, война на Украине, вызвав спрос России на иранское оружие и взвинтив цены на нефть, улучшила поток доходов режима и геополитическое положение. Лидеры в Тегеране гордятся своим успехом в обходе санкций. Они приветствуют возможность предложить свои ноу-хау России и другим странам, тем самым подрывая мировой порядок, управляемый США. Тегеран экспортирует оружие не только в Россию, но и в несколько других стран. И успех иранских БПЛА на Украине уже стимулировал некий ажиотаж на оружейном мировом рынке, когда некоторые потенциальные государственные покупатели уже выстраиваются в очередь за иранскими беспилотниками и ракетами. Ни растущий союз с Россией, ни протесты на улицах Ирана не изменили отношение западных держав к целесообразности введения более жестких экономических санкций против Ирана. В то время как жестокое подавление протестующих вынудило США и некоторых европейских союзников ввести новые санкции, они позаботились о том, чтобы наложить их только на отдельных иранских чиновников. Эти санкции посылают политическое послание, не усиливая экономического давления на режим. Беспрецедентные по своим масштабам и продолжительности последние по времени протесты заставили режим перейти к обороне. Фактически, недавнее агрессивное поведение Тегерана, включая атаку беспилотников в Оманском заливе и объявление об увеличении обогащения урана, показывает его бедственное положение. Мир становится свидетелем конвульсий иранского режима, столкнувшегося с собственной гибелью. Уязвимость режима дает администрации Байдена возможность получить рычаги влияния на ядерных переговорах. Прежде чем привести тезисы американских экспертов о таких рычагах, отметим следующее несоответствие.
- Протесты, которые сейчас определенно выдыхаются, в Иране произошли на фоне не экономического спада (хотя трудности там, конечно, присутствуют), а роста, как минимум, доходов от продажи нефти, углеводородов и оружия. Это говорит о том, что в их основе лежат не заботы населения о ношении женских платков, а о недовольстве части иранской элиты системой распределения этих доходов. Если еще проще, то речь идет о своей доли от этого экономического пирога. И недовольны нынешним положением дел не только т. н. «умеренные», но и часть «ястребов» из числа сторонников бывшего президента М.Ахмадинежада, которые сейчас концентрируются вокруг бывшего заместителя министра иностранных дел Ирана, Мохаммада Мехди Ахундзаде.
- Ровно по этой причине в оппозиционном движении нет единства, оно фрагментировано и никаких предпосылок к его объединению не просматривается. Нет единства в оппозиции за рубежом, и никто из потенциальных, как полагает коллективный Запад, лидеров иранской диаспоры, например, той же Л.Мансури (проживает в Лондоне); бывшего члена иранского парламента и бывшего кандидата на нескольких президентских выборах профессора Касема Шолеха Кассада (проживает в Париже); или иранского журналиста с детства живущего в Нью-Йорке и родственника аятоллы Ассара Хумана Мажда на эту роль не тянет. При этом очевидно, что ни один кандидат, явно навязанный Западом, не будет принят иранским обществом. При этом диаспора в своей массе аполитична, разобщена, и большая и наиболее состоятельная ее часть не заинтересована в организации и поддержке протестного движения. Попытки спецслужб США и Великобритании разжечь костер белуджского и курдского сепаратизма, чем они занимались с баз из Иракского Курдистана еще за несколько месяцев до начала протестов, имеют локальный и ограниченный характер, а самое главное эти проявления не смогут стать общенациональным явлением. Западн в данном контексте работеют через лидера белуджей шейха Молави Абдолхамида, который также на роль общенационального лидера не тянет. И самое главное. Нет у Запада сейчас достаточно финансовых ресурсов для того, чтобы реально стимулировать свержение режима изнутри. Без денег не бывает «цветных революций». А сейчас все деньги уходят на Украину, и самое интересное, что не только на оружие. Например, украинские лоббисты активно раздают полученные в рамках международной помощи деньги в редакциях западных СМИ для создания нужного информационного поля. Что касается Ирана, то серьезный иранский бизнес в зарубежных диаспорах вкладываться в «революцию» не хочет. Отсюда жесткий дефицит бюджета протестов.
Теперь к действиям, которые предлагают эксперты Института Хадсона. Они полагают, что существует алгоритм действий, который может оказать экономическое давление на Иран, не нарушая баланса и без того напряженного нефтяного рынка. С этой целью США должны нацеливаться на иностранные организации за пределами Ирана, которые позволяют стране обходить санкции, а не на компании внутри Ирана. Иранцы много лет сталкивались с санкциями, развивая все более и более сложные торговые каналы, чтобы обойти санкции США. Например, Иран открывает прокси-компании и банковские счета в основных финансовых центрах Ближнего Востока и управляет финансовыми транзакциями через них. Таким образом, иранские банки не переводят деньги внутри или за пределы Ирана, а используют электронную расчетную палату для расчетов по валютным операциям между иранскими экспортерами и импортерами. Чтобы активизировать свое сдерживание, Соединенные Штаты должны нацелиться на финансовые учреждения, которые помогают Тегерану, и людей, которые в них работают. Иран использует американских союзников, таких как Объединенные Арабские Эмираты и Турция, которые ФАТФ (Целевая группа по финансовым мероприятиям, глобальная организация по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма), называет финансовыми юрисдикциями «со стратегическими недостатками». Другими словами, Иран может легко использовать финансовые институты в этих странах для обхода санкций из-за отсутствия регулирования и слабых стандартов. С июня администрация Байдена действительно ввела несколько раундов санкций в отношении компаний, которые способствуют продаже иранской нефти и продуктов нефтехимии. Хотя это шаг в правильном направлении, на практике такие меры только вынуждают иранцев менять названия компаний, а затем возвращаться к обычному бизнесу. США нужно больше сдерживающих действий для достижения значительного воздействия. Ранее США иногда вводили санкции в отношении иностранных финансовых учреждений и банков, таких как Halkbank в Турции, исламский банк Аль-Билад в Ираке и Jammal Trust Bank в Ливане. Такого рода принуждение отпугивает другие финансовые институты и заставляет их совершенствовать свое саморегулирование. Но США не применяли такие меры систематически или последовательно. Конечно, США могли бы ввести менее жесткие меры, такие как штрафы, и сотрудничество с регулирующими органами в этих странах остается важным, чтобы побудить их банки соблюдать санкции США. Эти действия могут предотвратить необходимость в более жестких мерах. Прекращение деятельности Ирана в финансовых центрах не приведет к сбою на мировом нефтяном рынке. Хотя доходы Ирана от продаж будут заморожены, Тегеран не будет снимать свою нефть с рынка, потому что он боится потерять долю рынка. И, как он знает по опыту, он получит доступ к своим доходам в какой-то момент в будущем, когда он, наконец, достигнет соглашения с Соединенными Штатами. Нацеливание на иранскую деятельность в финансовых центрах за пределами Ирана также будет нацелено на экспорт иранской нефтехимии и металлов — сектора, которые предыдущие санкции почти не затронули. Эти сектора ежегодно приносят Ирану десятки миллиардов долларов, но их децентрализованный характер облегчает их маскировку. США должны усилить контроль в основных финансовых центрах Ближнего Востока, даже если Белый дом в конечном итоге подпишет ядерное соглашение с Тегераном. Некоторые санкции в отношении иранских организаций, таких как КСИР, останутся. США по-прежнему будут действовать против иранского терроризма, и они захотят, чтобы их террористические обозначения имели не только символическое значение. Более того, другие страны, такие как Россия и Сирия, используют те же методы и институты, что и Иран, создавая еще более широкие требования для применения санкций. Поддержание эффективного режима санкций похоже на гонку вооружений. По мере того, как страна-мишень разрабатывает новые и более изощренные способы обхода санкций, страна, применяющая санкции, должна стремиться блокировать их. Блокирование основных финансовых узлов Ирана — следующий важный шаг к успеху.