«Стратегическая оценка Израиля-2023» Института исследований национальной безопасности (INSS) определяется как «результат глубокого анализа, дискуссий и размышлений всех экспертов Института с целью поставить на повестку дня израильской общественности рассмотрение основных угроз национальной безопасности и стимулировать дискуссию об их возможных последствиях»[i].
Эксперты INSS Йоэль Гузанский, Галия Линденштраус, Офир Винтер, Рами Даниэль, Мор Линк, Марта Фурлан, Одед Эран рассматривают ситуацию на региональной арене, отмечая ряд трендов, в частности, нормализацию отношений стран Ближнего Востока и Северной Африки с Израилем.
Предполагается, что надежность таких «отношений по взаимному согласию» между Израилем и его соседями будет проверена возможными мерами, которые правительство Биньямина Нетаньяху предпримет в палестинском контексте, что приведет к изменению их поведения по сравнению с предыдущими действиями на этой арене.
Израиль существенно заинтересован в продолжении нормализации и ее расширении. При этом отмечается ошибочность преобладающего в стране мнения, согласно которому этот процесс характеризуется встроенной преемственностью, тогда как он на самом деле хрупок и обратим, и его развитие также зависит от вызовов, выходящих за рамки компетенции Израиля и его способности оказывать на него влияние. Так, в 2022 г. в странах Персидского залива наметилось некоторое снижение общественной поддержки нормализации отношений с Израилем в формате «Авраамовых соглашений», о чем свидетельствует ряд опросов общественного мнения. В этой связи в INSS считают необходимым ответить на вопрос – может ли выход какой-либо страны из «Авраамовых соглашений» создать эффект домино и подтолкнуть других акторов к ухудшению отношений с Израилем.
Израильские эксперты считают, что наряду с большим значением «Авраамовых соглашений» и необходимостью их углубления и расширения, важность мирных договоров с Египтом (1979) и Иорданией (1994) и остается решающей в плане ситуации в стратегическом окружении Израиля.
Они предполагают, что последствия войны на Украине открыли новые возможности для расширения и углубления экономических связей между Израилем и Египтом. В качестве подтверждения приводится тот факт, что в 2022 г. запущены израильские туристические рейсы в Шарм-эль-Шейх. Подписан трехсторонний меморандум о взаимопонимании между Египтом, Израилем и Европейским союзом для поощрения европейских компаний к поиску природного газа в израильских и египетских экономических водах, а также развития газовой инфраструктуры и экспорта сжиженного газа в Европу через Египет. Израильское правительство даже одобрило специальную программу по развитию экономических связей с Каиром.
В INSS допускают, что в условиях нехватки водных ресурсов, усугубляющейся климатическим кризисом, и при отсутствии немедленных решений, давление на Израиль будет возрастать, чтобы он увеличил объемы поставляемой в Иорданию воды. При этом указывается на то, что даже поставки воды и природного газа из Израиля в Иорданию не изменили тенденции к ослаблению отношений между двумя странами, особенно в публичном пространстве. Хотя диалог между руководством двух стран действительно возобновился после нескольких лет охлаждения, но его продолжение зависит от политики нового израильского правительства, в частности, на израильско-палестинской арене. Эксперты исходят из того, что «усиление израильских действий против терроризма из сектора Газа и Западного берега р. Иордан усиливает антиизраильскую политическую активность Аммана на международной арене». Политика Израиля в области защиты святых мест ислама и христианства также усиливает критику со стороны короля Абдаллы II, правительства Иордании и парламента.
2022 г. знаменуется также прорывом в отношениях с Анкарой. В августе Израиль и Турция объявили о нормализации отношений и возвращении послов. Считается, что турецкое руководство ожидает от этого развития конкретных выгод, в частности, в сфере экономики, и в плане своих отношений с США. Однако эксперты INSS указывают на «существенный разрыв между ожиданиями Турции и тем, что Израиль может или готов ей дать. Кроме того, израильское руководство пытается сбалансировать нормализацию отношений с Турцией и поддержание хороших отношений с Грецией и Кипром, т.е. решить задачу, сложность которой возрастает по мере роста напряженности в Восточном Средиземноморье».
В целом, указывается на «подписание множества меморандумов о взаимопонимании со странами «Авраамовых соглашений» (некоторые из которых до сих пор не реализованы) и соглашений в различных областях, в том числе в сфере продовольственной и водной безопасности, медицины и кибербезопасности; открытие посольства; визиты на высшем уровне и увеличение инвестиций, в основном из Объединенных Арабских Эмиратов в Израиль. Проведены также сотни встреч между официальными представителями служб безопасности и их коллегами в регионе, и увеличился экспорт продукции израильской оборонной промышленности в страны Персидского залива и Марокко».
Таким образом, «при поддержке США, наряду с развитием отношений в регионе на двустороннем уровне, есть значительные достижения в многосторонних форматах, особенно в сфере безопасности. В частности, присоединение к Центральному командованию США (CENTCOM) побуждает Израиль к сотрудничеству, даже если не всегда напрямую, с армиями стран, с которыми у него нет дипломатических отношений. Это помогает в расширении сотрудничества с ними в других областях на не публичном уровне».
Отмечается, что помимо продвижения в рамках «Авраамовых соглашений», другие страны пока к ним не присоединились, и они не привели к каким-либо подвижкам в контексте израильско-палестинского конфликта. Допускается, что соглашениям, действующим безотносительно к палестинскому вопросу, будет нанесен ущерб в случае экстремальных событий, таких как вспышка насилия на палестинской арене. Более того, различные обстоятельства и процессы могут охладить установившийся «теплый мир» и воспрепятствовать шансам на их расширение и включение в них дополнительных стран, в первую очередь Саудовской Аравии.
По оценкам INSS, Саудовская Аравия рассматривает отношения с Израилем в качестве «стратегической опции» и проводит в отношении него своего рода «ползучую нормализацию», особенно в экономической сфере. Предполагается, что в связи с обстоятельствами и условиями в Королевстве и за его пределами, возможное потепление отношений произойдет не в формате «Авраамовых соглашений». «Саудовское руководство будет и впредь делать акцент, пусть и формально, на прогрессе в израильско-палестинском политическом процессе и придерживаться «Арабской мирной инициативы» как основы для переговоров с Израилем и условия нормализации отношений с ним. Одновременно саудовцы продолжат поддерживать с Израилем секретные отношения в сфере безопасности, постепенно сближаясь с ним. Они будут подчеркивать, что попытка подтолкнуть Эр-Рияд к налаживанию отношений с Израилем в ближайшей перспективе и обнародованию существующих связей сведет на нет все усилия в этом направлении. Более того, напряженность между США и Саудовской Аравией приведет к негативным последствиям для Израиля как с точки зрения способности консолидировать региональное сотрудничество, в том числе перед лицом Ирана, так и процесса нормализации. Обострение кризиса между Эр-Риядом и Вашингтоном может еще больше сблизить Саудовскую Аравию с такими странами, как Китай и Пакистан, что будет иметь негативные последствия в плане распространения ядерного оружия в регионе».
Эксперты INSS указывают на наличие своеобразного стеклянного потолка, образованного на пути развития отношений с новыми «странами мира» (с Израилем в рамках «Авраамовых соглашений») и «старого мира» (Египет и Иордания), что объясняется рядом причин.
«Во-первых, палестинский вопрос по-прежнему имеет большое значение в мусульманском мире. Ухудшение ситуации с безопасностью между Израилем и ХАМАСом, особенно в отношении Палестинской национальной автономии (ПНА), создаст трудности и может даже испортить отношения, пусть даже только в публичной сфере. Навредить нормализации могут также односторонние меры, принимаемые израильскими властями в Иерусалиме и особенно на Храмовой горе, на фоне особой чувствительности арабского региона к Иерусалиму и восприятия нового израильского правительства как силы, противодействующей мирному процессу».
«Во-вторых, Иран выступает против «Авраамовых соглашений» и особенно опасается сотрудничества в области безопасности между Израилем и странами Персидского залива. Поэтому Тегеран стремится вбить клин между Израилем и его партнерами и угрожать им, и может даже предпринять действия на пороге войны, чтобы они перешли на его сторону и охладили отношения с Израилем».
Эксперты INSS полагают, что усилия американцев необходимы не только для развития отношений между Израилем и его соседями по региону, но иногда и для их сопровождения, особенно в многосторонних вопросах безопасности. Отмечается, что «администрация Байдена поддерживает процесс региональной нормализации в основном на словах и неясно, сколько она будет готова инвестировать в его продвижение. Значительные перемены в Америке могут побудить страны, которые пока находятся в стороне, сблизиться с Израилем, даже вопреки их прежней публичной позиции в отношении еврейского государства и его действий на палестинских территориях».
Наконец, указывается на то, что различие в приоритетах «мирно настроенных» (по отношению к Израилю) арабских государств также иногда негативно сказываются на способности развивать отношения в регионе, особенно в многосторонних форматах. «В основном это касается напряженности между странами «нового мира» и Египтом и Иорданией, еще не урегулированных отношений между Турцией и Египтом и даже конкуренции между странами Персидского залива».
В контексте вышесказанного эксперты INSS делают следующие выводы и рекомендации.
Растущие региональные, экономические и экологические проблемы открывают перед Израилем новые возможности для усиления своего относительного преимущества перед соседями в области климата, продовольственной и водной безопасности, технологий и медицины. Чтобы воспользоваться этими возможностями, предлагается:
— рассмотреть варианты продвижения политических форматов (помимо «Авраамовых соглашений»), таких как «Арабская мирная инициатива» при условии прорыва в отношениях с Саудовской Аравией, для сохранения импульса процесса нормализации.
— поощрять американскую администрацию способствовать региональной нормализации, подчеркивая при этом важность процесса для американских интересов.
— выделить «мягкие» достижения соглашений, особенно для молодого поколения в «мирных» странах.
— увеличить израильские и американские финансовые вложения в реализацию «Авраамовых соглашений», например, через рабочие группы Негевского форума на высшем уровне, в рамках которых будут определены пути решения региональных проблем; к рабочим группам привлечь Иорданию, Судан, Чад и ПНА.
— поощрять диалог по вопросам религиозной терпимости между «странами мира», особенно в контексте Иерусалима, наряду с созданием региональных форумов и механизмов для продвижения межрелигиозного взаимопонимания.
Израиль должен стремиться развивать экономические связи и интегрировать Египет в положительную региональную динамику, созданную «Авраамовыми соглашениями», например, через рабочие группы в рамках Негевского форума на высшем уровне.
Кроме того, Израилю следует рассмотреть вместе с Египтом способы использования соглашения о демаркации морской границы с Ливаном для расширения рамок сотрудничества по газовым и энергетическим вопросам в Восточном Средиземноморье на основе общих геоэкономических интересов.
Израиль должен стремиться к осторожному и постепенному улучшению отношений с Катаром и помогать ему, где это возможно, даже помимо катарской гуманитарной помощи сектору Газа, при этом понимая, что богатый Эмират, который еще больше укрепляет свое влияние в регионе и за его пределами, продолжит бросать вызов Израилю своей политикой.
Новому израильскому правительству рекомендуется «стремиться к созданию более позитивного баланса в отношениях с Иорданией на гражданском уровне и в сфере безопасности. Нужно попытаться усилить региональное и международное давление на Королевство, чтобы оно интегрировалось в региональные проекты, которые помогут как ему, так и палестинской экономике».
Турцию также необходимо «аккуратно вовлекать в процесс нормализации. Израиль должен учитывать, что процесс налаживания отношений между региональными странами все еще уязвим и зависит от израильско-палестинского контекста, турецко-американских отношений и напряженности между Турцией и Грецией»[ii].
[i] Strategic Analysis for Israel 2023 / INSS. https://www.inss.org.il/he/wp-content/uploads/sites/2/2023/01/StrategicAssessment22-23_HEB_5-1.pdf
[ii] Там же.