В начале октября 2009 г. Конгресс США одобрил пакет экономической помощи Пакистану, который получил название по имени его разработчиков — законопроект Керри — Лугара. Официально документ носит название — Акт 2009 об усиленном партнерстве с Пакистаном. Больше года ушло на подготовку, обсуждение и принятие 25-ти страничного документа, определяющего основные направления, цели, задачи, временные рамки, суммы, параметры отчетности, условия предоставления инвестиций, их адресность и т.д. Момент его утверждения в Конгрессе США совпал с проведением конференции Друзей Пакистана в Нью-Йорке 24 — 25 сентября 2009 г. Президент США Б.Обама подписал законопроект 16 октября 2009 г., и с этого дня он вступил в силу.
Юридическим основанием для появления подобного документа был и остается Закон США об оказании иностранной помощи от 4 сентября 1961 года. Фактическим основанием — военная, политическая и дипломатическая переоценка США роли Пакистана как прифронтового государства в антитеррористической кампании Международных сил содействия безопасности в Афганистане; усиление его участия в военной, политической и экономической борьбе против терроризма и экстремизма в регионе.
Принятый закон — механизм предоставления США широкой экономической помощи Пакистану, предусматривающий жесткие условия выполнения в политической, экономической и военной областях. Одной из особенностей данного закона является его нацеленность на зону племен федерального административного управления /FATA, пограничные с Афганистаном территории. Условием предоставления помощи в первую очередь — «борьба Пакистана до победы против международного терроризма и экстремизма».
Основными целями предоставления экономической и иной помощи народу Пакистана, как указано в документе, являются:
— сотрудничество с правительством Пакистана с целью повышения безопасности в пограничной зоне, установление контроля и предотвращение использования территории Пакистана в качестве базы или укрытий боевиков с целью проведения террористических атак в Пакистане или на других территориях;
— оказание помощи в становлении демократических институтов управления страны, а также в укреплении контроля демократически избранного гражданского правительства над военными структурами и т.д.
Цели программы американской помощи Пакистану логически вытекают из стратегии Программы оказания помощи.
«Достижение Соединенными Штатами Америки целей национальной безопасности — снижение террористической угрозы и уничтожение всех мест укрытия экстремистов в Пакистане требует разработки всеобъемлющего плана. Указанный план охватывает все элементы федеральной власти, а также предусматривает координацию и сотрудничество Пакистана с другими заинтересованными правительствами, что является ключевым условием для дальнейшего процветания и безопасности Пакистана в целях укрепления отношений с Афганистаном и Индией в регионе».
Сумма экономической помощи внушительная — 7,5 млрд долларов, которая будет распределена поэтапно — 1,5 млрд долларов ежегодно в течение пяти лет, начиная с 2010 года.
Основные принципы Закона провозглашают «Пакистан — другом и важнейшим союзником Соединенных Штатов Америки и в мире, и горести; обе страны имеют общие цели, включая борьбу против терроризма и жестоких проявлений экстремизма, являются приверженцами демократии и законности в Пакистане, социального и экономического развития страны».
США намерены «оказать поддержку народу Пакистана и его демократическому правительству в стремлении консолидировать демократические силы, включая усиление роли парламента в политической жизни страны, восстановление независимой и эффективной судебной системы и системы уголовного правосудия»; «укрепление законности и правопорядка, уважение прав человека»; а также в намерении содействовать расширению законодательной системы во всех районах Пакистана, особое внимание уделяется развитию судебной и политической реформ в Зоне племен федерального административного управления и т.д.;
Соединенные Штаты Америки заявили об оказании помощи Пакистану «в подготовке и развитии программ, направленных на повышение экономического роста страны, включая сельские районы, а также разработке их природных ресурсов».
Согласно Закону США направят инвестиции на «развитие инфраструктурных проектов: строительство дорог, решение проблем водоснабжения, электроэнергии, включая поставки электрогенераторов; окажут поддержку дальнейшему развитию национальной авиационной промышленности и авиационной инфраструктуры; особое внимание будет уделено реализации инфраструктурных проектов в приграничных с Афганистаном районах» и т.д.
Осталось место в Законе и социальной сфере. Значительные средства планируется направить «на развитие системы национального здравоохранения с целью снижения детской смертности, предотвращения болезней, таких как гепатит»;
В области образования Закон предусматривает проведение ряда мероприятий, направленных на «повышение его качества путем совершенствования системы образования во всех районах Пакистана»; «особое внимание уделяется повышению эффективности социальных программ при оказании помощи населению Зоны племен федерального административного управления, т.е. предоставление доступа к образованию всем гражданам зоны племен во имя будущего их детей; разработку и совершенствование учебных планов школ, включая медресе».
Не обошел вниманием Закон и четвертую власть в стране — СМИ- пообещав «способствовать повышению ответственности, эффективности и независимости средств массовой информации»;
2009 г. для Пакистана стал поистине испытанием с точки зрения «превращения» 2,5 миллионов жителей долины Сват, расположенной в Северо-Западной пограничной провинции, в беженцев, потоки которых потянулись из зоны боевых действий с мая по июль текущего года. Страна еще не оправилась от афганских беженцев, проживавших на ее территории многие годы, и Исламабад не был готов ни экономически, ни организационно к обустройству новых перемещенных лиц. Вопрос стоял остро — без международной помощи Пакистану грозил гуманитарный кризис. Указанный Закон предусматривает оказание помощи и поддержки беженцам и временно перемещенным лицам, а также долгосрочное развитие районов Пакистана, затронутых внутренними конфликтами; предоставление медицинских и образовательных услуг в районах, где проживали афганские беженцы.
В вопросе борьбы с терроризмом «США признают большие заслуги Пакистана в борьбе против «Аль-Каиды», Движения талибов Пакистана/ Tehrik-e Taliban и других экстремистских и террористических групп, таких как как Лашкар-и-Тайба/ Lashkar-e-Taiba или Джайш-е-Мохаммад/Jaish-e-Mohammed, действующие на территории Пакистана, которые проводили атаки против Соединенных Штатов Америки или коалиционных сил в Афганистане, включая атаки в пограничных районах с соседними странами»;
США ценят усилия Пакистана, который «прилагает усилия по закрытию лагерей террористов в Зоне племен федерального административного управления; уничтожению террористических баз в провинциях Белуджистан и Панджаб».
В области образования с точки зрения борьбы с терроризмом и исламским экстремизмом в тексте Закона говорится о необходимости «пересмотреть программу обучения в медресе, а медресе, которые связаны с движением Талибан или другими экстремистскими группами, необходимо закрыть».
США окажут экономическую помощь Пакистану в случае, если последний » прекратит поддерживать экстремистские и террористические группы, а также будет способствовать предотвращению их атак на территории соседних государств»; «совершенствовать усилия, направленные на противодействие финансированию террористической деятельности, а также законодательства о контроле за отмыванием денег».
С целью повышения эффективности борьбы с терроризмом как в самом Пакистане, так и в регионе, Соединенные Штаты Америки отметили в тексте Закона важность «укрепления правоохранительных органов и национальных сил безопасности под руководством гражданского правительства», а также «повышения правительственного контроля в ряде районов Пакистана, в адрес которых могут быть направлены угрозы со стороны какого-либо физического лица или группы лиц с целью проведения беспорядков или саботажей как на территории Пакистане, так и со стороны соседних государств».
На цели «повышения профессионализма полицейских подразделений» — выделяется до 150 миллионов долларов;
В Закон также включен пункт о «международном военном образовании и обучении», который предусматривает «расширение международного военного образования и обучения; программы обмена военными и гражданскими персоналами между НАТО и Пакистаном».
Предоставление столь широкой экономической помощи сопровождается рядом жестких ограничений для Исламабада в военной области, а также в его ядерной программе.
Одни из непременных условий — «оценка США — в какой степени правительство Пакистана проводит эффективный гражданский контроль над военными, включая описание, как, каким образом, гражданские политические лидеры и парламент осуществляют контроль над военными бюджетами, а также порядок подчинённости, процесс продвижения по службе военачальников среднего командного состава; привлечение гражданских лиц к стратегическому руководству и планированию в армии, и привлечение военных к работе гражданской администрации».
Наиболее четко механизм подчиненности Исламабада Вашингтону прописан в двух строчках — необходим «контроль над государственными структурами, включая армейские, с тем, чтобы их действия соответствовали интересам национальной безопасности США».
В то же время, согласно Закону от 1961 г. Конгресс США вправе отказать в предоставлении помощи странам, чье «правительство смещено в результате военного переворота или декрета» о смещении гражданской администрации. Таким образом, Вашингтон ясно предупредил Исламабад, чья история богата на Декреты о введении военного или чрезвычайного положения, о немедленном прекращении экономической и иной поддержки в случае прихода военных к власти.
Ограничения также коснулись и вопроса «передачи оружия» третьим странам — «с 2012 — 2014гг. любые предложения о продаже военной техники Пакистану могут подпасть под юрисдикцию Закона об Экспорте оружия; отсутствие лицензии на экспорт военной техники в Пакистан может также подпасть под выше указанный Акт».
Значительное внимание в Законе уделено ядерной программе Пакистана с точки зрения ее подотчетности и открытости Вашингтону, а именно «достижению понимания и сотрудничества в вопросе нераспространения ядерных материалов и создание самим Пакистаном препятствий их распространению».
Соединенные Штаты Америки согласно Закону вправе проводить «оценку любой оказываемой Пакистану помощи, прямо или косвенно направленной на развитие его ядерной программы, будь то отступление от предоставляемой помощи Соединенными Штатами Америки, или перераспределение финансовых потоков Пакистана, которые могут быть направлены на проекты и деятельность, не связанную с его ядерной программой».
В то же время, если Пакистан выполнит все условия США, т.е. станет его форпостом в борьбе против международного терроризма и подчинит ему структуры государственной власти, «в случае улучшения политического и экономического климата Конгресс США может выступить с инициативой о предоставлении помощи Пакистану на 2015 — 2019 годы».
Подписанный президентом США Б.Обамой Акт 2009 об усиленном партнерстве с Пакистаном в самой стране вызвал крайне неоднозначную реакцию. Первыми с критикой выступили военные, вернее высшее военное руководство страны. В начале октября 2009 г. начальник штаба сухопутных войск генерал Ашфаг Кияни, созвав на срочное совещание высших армейских чинов, обратился к правительству страны с открытой просьбой отказаться от неприемлемых для Пакистана условий пакета экономической помощи, предложенной США, охарактеризовав их как «угрозу национальному суверенитету».
Сумма помощи значительная. Но условия ее предоставления еще более мощные: фактически контроль за ядерной программой страны; проведение ряда военных полномасштабных кампаний по уничтожению боевиков в северо-западных районах страны, в частности, в агентствах — Южный Вазиристан и Северный Вазиристан, а также на севере провинции Белуджистан — территории, пограничные с Афганистаном; назначение армейских чинов с согласия гражданской администрации, т.е. иными словами подчинение армии проамериканскому курсу кабинета министров Исламабада.
Таким образом, армия впервые за полтора года действия гражданского правительства Асифа Али Зардари выступила против него, обвинив последнего в пренебрежении национальных интересов. Противостояние значительно усилилось. Надо иметь в виду, что борьба идет не за и против Закона, а за смягчение некоторых его условий в интересах Пакистана, таких как невмешательство иностранного государства в сферу интересов военного командования Пакистана, непосредственно во внутриармейскую жизнь, а также невмешательство США в ядерную проблематику суверенного государства.
Армия имеет поддержку ряда политических партий — Пакистанской мусульманской лиги ( Наваз Шарифа), Пакистанской мусульманской лиги (Каид-и Азама), влиятельной в провинции Синд партии мухаджиров/MQM и др.
Все заинтересованы в масштабной экономической помощи. И на наш взгляд будет найден компромисс, приемлемый обеим сторонам и Пакистан получит обещанную экономическую помощь.
В конечном счете, США вынуждены будут пойти на уступки, поскольку за смягчение условий предоставления выступает армейская верхушка, от действий которой, соответственно зависит судьба самого Пакистана, и американцы не могут этого не учитывать.
Таким образом, этот Закон еще раз показывает, что США заинтересованы в непосредственном участия в борьбе против боевиков «Аль-Каиды» и талибов, но предоставляют эту обязанность своему союзнику — Пакистану.