по материалам Программы по Ближнему Востоку и Северной Африке Европейского совета по международным отношениям
Через двадцать лет после вторжения США в Ирак страной сейчас управляет восьмое правительство, пришедшее к власти в октябре 2022 года. Несмотря на постоянные опасения распада, политический порядок и элита в Ираке доказали свою устойчивость перед лицом терроризма, гражданской войны, угроз отделения и массовых протестов. Европейцы должны теперь признать, что неформальная система объединений, партийная политика, сети патронажа и конкурирующие военизированные формирования станут долгосрочными особенностями иракского управления. Эта система управления была широко продемонстрирована во время первых ста дней пребывания у власти нового премьер-министра Мухаммеда ас-Судани. Он стремился угодить всем сторонам в своем консенсусном правительстве (и, возможно, даже тем, кто вне правительства) с помощью различных привлекательных мер. Вместо того, чтобы сосредоточиться на крупных реформах или бросить вызов существующему положению вещей (то, что пытался и не смог сделать его предшественник Мустафа аль-Казыми), правительство ас-Судани отдало приоритет инфраструктуре и услугам. Ас-Судани настолько сосредоточен на этом приоритете, что сотрудники парламента называют его администрацию «правительством услуг». Подход ас-Судани должен лежать в основе понимания эффективности европейских усилий в Ираке. Европейские правительства должны признать ограниченность своего влияния на неспокойную политическую систему в Ираке и планировать возможное, а не желаемое при продвижении внутренних реформ и демократических процессов. Вместо того, чтобы пытаться превратить иракское правительство в то, чем оно быть не может, европейским правительствам и Европейскому союзу необходимо определить приоритетные области, где они могут умело подтолкнуть Ирак к положительной траектории. Европейцам больше не нужно концентрировать свои усилия главным образом на послевоенном восстановлении и предотвращении насильственного экстремизма. Теперь они должны сосредоточиться на реагировании на вызовы, которые могут создать или разрушить иракское государство в течение ближайшего десятилетия и которые связаны с европейскими интересами в стабильности, а именно с экономикой и изменением климата. Насилие и экстремизм в Ираке тесно связаны с экономическими проблемами, особенно среди молодежи, поэтому европейцам также следует уделять приоритетное внимание преодолению надвигающегося экономического кризиса в Ираке. Изменение климата не признает границ и порождает волны миграции и перемещения. В случае Ирака это уже привело к внутреннему перемещению из сельских районов в городские, особенно на юге, но может также вызвать внешнюю миграцию в ближайшие годы, учитывая серьезность экологической угрозы в Ираке. Европейские правительства все больше не решаются сотрудничать с иракским государством в вопросах крупных экономических инвестиций, помимо нефти, – в значительной степени из-за отношений Ирака с Ираном. Поскольку в последние месяцы в европейско-иранских отношениях наметился спад, европейские правительства все больше беспокоятся о том, что помощь Ираку, в свою очередь, поможет экономике Ирана. Но, хотя Ирак имеет протяженную границу с Ираном и две страны тесно связаны культурой, политикой и религией, иракское государство остается глубоко националистическим и всегда пыталось тщательно сбалансировать свои отношения с Соединенными Штатами и Ираном. Соседство с Ираном не должно быть барьером для Ирака на международном уровне. Чем больше ирано-иракские отношения парализуют политику США в Ираке, тем больше это будет сближать Ирак с Ираном. Европейским правительствам следует извлечь уроки из опыта США и стремиться к достижению своих стратегических целей, одновременно уменьшая зависимость Ирака от Ирана, тем более что Ирак сейчас становится все ближе к другим своим соседям.
Важно оценить, как иракское государство укрепило политический порядок посредством достижения консенсуса и как правительство ас-Судани попытается работать в этих реалиях, учитывая политический багаж, который ас-Судани несет в качестве кандидата в Координационную структуру – коалицию шиитских партий, которую Запад часто рассматривает как поддерживаемую Ираном. Даже сосредоточившись на предоставлении базовых услуг, ас-Судани столкнется со многими проблемами. Среди них — скрытая угроза движения Муктады ас-Садра. Садристы получили большинство мест в парламенте на выборах 2021 года, но, тем не менее, были единственной крупной политической партией, которая не принимала участия в формировании действующего правительства. Важно также рассмотреть другие внутренние проблемы, с которыми сталкивается новая иракская администрация, с акцентом на ее экономические и климатические проблемы. Это призывает европейцев принять более прагматичный подход, который сосредоточен на том, чтобы помочь ас-Судани решить эти две проблемы, в которых Европа и Ирак имеют общие интересы. Такой подход может оттолкнуть некоторые слои иракской общественности, которые настаивают на радикальных реформах, но многие иракцы обеспокоены коррупцией и экономической ситуацией, а все большее число преимущественно молодого населения обеспокоено изменением климата. Европейцы должны воспользоваться возможностью для создания стабильного и экономически перспективного государства в регионе. Стабильный Ирак не только уменьшил бы стимулы для миграции иракцев, но и смягчил бы региональное миграционное давление. Ирак обладает одним из крупнейших рынков в регионе, и региональные предприниматели считают его неиспользованным сокровищем. Инвестирование в Ирак больше не является табу для стран Персидского залива. Экономическая мощь и уважаемая роль в регионе могут помочь установить столь необходимое равновесие на Ближнем Востоке.
Укрепление иракского порядка
Чтобы понять сегодняшнюю позицию Ирака, важно проанализировать компоненты политической системы, созданной после 2003 года. В Ираке регулярно проводятся конкурентные выборы, несмотря на такие препятствия, как оккупация, гражданские войны и терроризм. Избирательный процесс также эволюционировал на протяжении многих лет от одного общенационального избирательного округа до 18 округов на уровне мухафаз (провинций) и до 83 округов в 2021 году. Ирак также экспериментировал как с системами пропорционального представительства по открытым, так и закрытым спискам, а также с передаваемыми и непередаваемыми голосами, и иракская общественность даже высказала на референдумах мнение об уравнениях для расчета доли мест на основе голосов. Большая часть противоречий, окружающих закон о выборах в Ираке, связана с тем, укрепляет ли он традиционные партии или создает пространство для новых политических партий и независимых. Выборы часто приводили к большой смене парламентариев, а премьер-министр менялся после каждых выборов, за исключением выборов 2010 года. Несмотря на конкурентность иракских выборов и смену выборных должностных лиц, с 2005 года в Ираке были только консенсусные правительства, и он никогда не передавал власть оппозиции. Хотя результаты выборов определяют, сколько министерств и руководящих должностей (и какие руководящие должности) в государстве достанутся той или иной партии, они не мешают какой-либо крупной политической партии присоединиться к консенсусному правительству. Даже если партия работает хорошо, устоявшиеся политические партии уже наполнили иракскую бюрократию сторонниками и сетями патронажа за счет массового найма в государственный сектор за последние два десятилетия. Консенсус был нормой, потому что ни одна политическая партия не смогла получить большинство, необходимое на выборах для формирования правительства. Партиям нужны коалиции для формирования правительства, и они, как правило, приглашают всех присоединиться, чтобы соперники не стали помехой. Мирная передача власти между отдельными лицами из конкурирующих партий Ирака стала обычным делом, но процесс, необходимый для достижения этого соглашения, менее сложен, тем более что многие политические партии в Ираке пользуются поддержкой вооруженных групп. Тем не менее, даже те стороны, которые не вооружены, сумели защитить себя посредством союзов с группировками, которые вооружены. Мучительный процесс достижения консенсуса был в полной мере продемонстрирован в ходе последнего по времени формирования правительства, которое длилось более года и стало самым продолжительным в новейшей истории Ирака. Во время формирования правительства усилилась напряженность, когда члены различных вооруженных политических партий столкнулись в международной зоне Багдада в августе 2022 года. Насилие стало результатом неудачной авантюры одной политической коалиции, возглавляемой Движением садристов, по созданию правительства, которое вынудило бы их противников, включая партии, связанные с Силами народной мобилизации (PMF), перейти в оппозицию. Насилие началось после того, как садристам не удалось собрать достаточное количество голосов для избрания в правительство большинства, которое они хотели, несмотря на то, что они получили большинство мест (73) на выборах. Эта неудача расстроила шиитского священнослужителя Муктаду ас-Садра, лидера Движения садристов, который заставил всех своих депутатов уйти в отставку и приказал своим сторонникам осадить иракский парламент. Садристы неделями занимали парламент без каких-либо инцидентов с применением насилия, хотя у них были столкновения с силами государственной безопасности и PMF, когда садристы пытались захватить другие правительственные учреждения, такие как штаб-квартира PMF и Федеральный Верховный суд в Международной зоне. Насилие продолжалось всего одну ночь и привело к десяткам жертв (по некоторым оценкам, до 63) и закончилось военным поражением садристов. Инцидент действительно показывает, что Ирак продолжает сталкиваться с проблемами стабильности, но тот факт, что столкновение с таким значительным действующим лицом, как садристы, разрешилось за одну ночь и не переросло в гражданскую войну, также показывает, как далеко продвинулся Ирак. В истории Ирака после 2003 года подобные столкновения продолжались неделями, если не месяцами или годами. На следующий день удрученный ас-Садр приказал своим сторонникам покинуть Международную зону и сложить оружие и отказался от своей цели формирования правительства большинства и позволил своим соперникам, партиям, составляющим Координационную структуру, сформировать правительство без него. Этот шаг означал упущенную возможность для парламента иметь оппозиционный блок. Это также привело новое правительство в состояние повышенной готовности, поскольку оно знало, что вооруженное движение садристов может снова побудить своих сторонников выйти на улицы. Возможно, именно эта скрытая сила побудила ас-Судани оставить многих садристов на различных правительственных должностях, включая губернаторов, заместителей министров и генеральных директоров в ключевых секторах услуг, таких как Министерство здравоохранения. Были исключения, самым громким из которых стало смещение управляющего Центральным банком Ирака, который был выдвинут садристами в 2020 году. Решение сделать это было основано, по крайней мере частично, на падении курса динара, а не на партийном решении.
Лидерам Координационной структуры удалось оттеснить ас-Садра на обочину и выдвинуть своего кандидата на пост премьер-министра. В Координационную структуру входят многие политические партии и отдельные лица, имеющие прочные отношения с Ираном, включая коалицию «Правовое государство» Нури аль-Малики и альянс «Фатх» Хади аль-Амери. В Координационную структуру также входят шиитские партии, имеющие более тесные связи с Западом, такие как бывший премьер-министр Хайдер аль-Абади и лидер движения «Хикма» Аммар аль-Хаким. Консенсусное правительство, сформированное Координационной структурой, также включает основные суннитские и курдские партии, что делает это правительство похожим на предыдущие, только без садристов в кабинете министров и парламенте.
Сговор с целью сохранения статус-кво
Правительство на основе консенсуса стало нормой после свержения Саддама Хусейна. Эта модель часто замедляла процесс принятия политических решений и порой позволяла некомпетентным лицам занимать важные посты в правительстве из-за их партийной принадлежности. Эта система консенсуса позволяет вооруженным силам оставаться довольными, но приводит к неэффективному правительству, медленному экономическому развитию и эрозии важнейших государственных служб. В свою очередь, эта низкая производительность расстраивает обычных граждан и усугубляется во время длительного формирования правительства. Эта динамика также способствовала относительно низкой явке на последних выборах. Иракцы с энтузиазмом пришли на выборы в декабре 2005 года, после ратификации конституции, с показателем участия 79,6%. На выборах в октябре 2021 года этот показатель снизился до 43,5%. Несмотря на это общественное разочарование, не было предпринято ни одной успешной попытки перестроить систему консенсуса, которая все больше укрепляется по мере того, как различные политические, этнические и религиозные группировки стремятся защитить свою долю власти. Консенсусные правительства остаются необходимыми отчасти потому, что Ирак все еще очень политически раздроблен. Со времени вторжения ни одна политическая партия никогда не получала большинства в парламенте (165 из 329 мест). Кроме того, конституция, которая была принята на общенациональном референдуме в 2005 году, предусматривает широкий консенсус при выборе президента, требующий парламентского большинства в две трети голосов (если это не удается, как это часто бывает, проводится второй тур выборов). Цель этого механизма — избежать возврата к тирании и обеспечить участие большинства этно-конфессиональных компонентов Ирака в формировании правительства.
Еще одна причина, по которой эта система выжила, заключается в том, что в Ираке нет культуры парламентской оппозиции. Существующие политические партии отказываются быть в оппозиции, независимо от того, сколько мест они завоевали, поскольку это означает потерю влияния, должностей и доступа к государственным ресурсам. В результате активисты и протестующие приняли популярный дискурс, который отвергает систему объединения в октябрьском протестном движении 2019 года. Когда-то внешние силы и деятели иракской оппозиции, выступающие против Саддама Хусейна, считали эту систему необходимой для предотвращения скатывания разнообразной страны к насилию. Иракские политические партии в основном отвергли призывы к систематическим реформам в 2019 году и вместо этого предпочли вступить в сговор для защиты системы, которая изначально была разработана, чтобы помешать им воевать друг с другом.
Приоритеты ас-Судани
Новое правительство ас-Судана – несмотря на длительный и порой неровный процесс его формирования – представляет собой преемственность, а не разрыв. В целом, правительство ас-Судана начало свой срок полномочий в лучшем положении, чем большинство правительств до него. Ему не приходится иметь дело с третью территории Ирака, находящейся под оккупацией группировки «Исламское государство» (ИГ — запрещена в России), с чем столкнулся Абади в 2014 году, или вступать в должность, когда страну охватывает пандемия и усиливается напряженность между Ираном и США, как это было в эпоху аль-Казыми в 2020 году. Правительству еще предстоит утвердить федеральный бюджет на 2023 год, но, когда оно это сделает, ему не придется отчитываться о выплате репараций Кувейту, поскольку Ирак уже полностью их выплатил. Кроме того, валютные резервы Ирака находятся на рекордном уровне из-за высоких цен на нефть и ограниченных расходов предыдущего правительства, временного правительства, которое не смогло утвердить федеральный бюджет в 2022 году. До сих пор ас-Судани балансировал хрупкие политические союзы как внутри парламента, так и за его пределами и пытался обеспечить собственное выживание, воздерживаясь от проведения крупных реформ, особенно в аппарате безопасности. Никаких сокращений бюджета PMF не планируется, и ас-Судани продолжает относиться к ним как к официальному военному институту государства, такому как Служба по борьбе с терроризмом или курдские силы пешмерга. Ас-Судани стремился расширить свои возможности, заручившись поддержкой Запада. Ас-Судани не первый премьер-министр, который ищет и получает поддержку Запада. Абади и аль-Казыми оба сделали то же самое, и поддержка Запада придала им сил и позволила добиваться более сбалансированной внешнеполитической повестки дня. Ас-Судани пытается повторить эту тактику и, соответственно, предоставил западным странам возможности для сотрудничества с Ираком.
На данный момент у Ас-Судани, похоже, хорошие возможности для продвижения своего приоритета по предоставлению услуг по всему Ираку и вывода страны из двух десятилетий непрерывного насилия и чрезвычайных ситуаций. Влияние премьера еще более укрепилось в тот момент, когда и Иран, и США продемонстрировали взаимную заинтересованность в предотвращении любой дестабилизации Ирака и когда соседи Ирака открыли путь для региональной деэскалации. Этот момент открывает новые возможности для европейских игроков взаимодействовать с Багдадом, сотрудничать с иракским правительством и иракским гражданским обществом в областях, где ас-Судан может оказать помощь.
Проблемы Ирака
Ирак, возможно, и обрел некоторое внутреннее равновесие, но значительные дисфункции связали руки нескольким предшественникам ас-Судани и будут продолжать ограничивать его способность осуществлять перемены. От проблемы глубоко укоренившейся коррупции до вооруженных повстанцев, экономики и терроризма сменявшим друг друга правительствам было трудно добиться прорывных результатов. Пока ас-Судани борется с этими вызовами, есть три ключевых сектора, участие Европы в которых может помочь его правительству в стабилизации Ирака. Они укрепляют экономику, реализуют политику по решению проблем, связанных с климатом, и укрепляют иракскую безопасность. Европейские амбиции по улучшению ситуации в этих трех областях должны быть сосредоточены на том, где иракцы и европейцы разделяют интересы и где европейская поддержка может оказать наиболее позитивное влияние.
Коррупция и экономические проблемы
Ирак относительно богат по сравнению с другими получателями иностранной помощи. Это, как часто отмечают европейские доноры, «страна с доходом выше среднего», но иракскую экономику преследует множество проблем. Корни этих проблем кроются в широко распространенной коррупции, наплыве молодежи и уязвимости к колебаниям мировых цен на нефть из-за недиверсифицированной экономики. Коррупция является одной из самых серьезных проблем Ирака – он занимает 157-е место из 180 стран в Индексе восприятия коррупции Transparency International за 2022 год. Это не новая проблема. Коррупция преследовала Ирак задолго до 2003 года, отчасти потому, что страна столкнулась со строгими санкциями после Первой войны в Персидском заливе и доступ к государственным услугам стал возможен только благодаря взяткам и связям. Это наследие продолжалось в результате насилия после 2003 года и сохраняется по сей день. С тех пор борьба с коррупцией была в повестке дня каждого правительства, но шла борьба за то, с чего начать. Существует как коррупция на высоком уровне, которая отвлекает огромные ресурсы, так и коррупция на низком уровне, с которой граждане сталкиваются каждый день. С коррупцией на высоком уровне трудно бороться, потому что вовлеченные политические партии будут использовать любой инструмент, включая имеющиеся в их распоряжении вооруженные группы, для защиты своих интересов, однако существуют возможности для борьбы с коррупцией на низком уровне, особенно за счет снижения зависимости страны от наличных денег.
Одной из основных экономических проблем, стоящих перед Ираком, является быстрый рост населения и молодое население в то время, когда правительство борется с созданием рабочих мест. В 2003 году население Ирака составляло около 27 млн человек, но сегодня оно оценивается более чем в 40 млн. Согласно данным ООН, население Ирака, по прогнозам, будет расти на 2% ежегодно, что означает, что к 2032 году его численность превысит 50 млн человек. В настоящее время около 60% иракцев моложе 25 лет. Молодость Ирака не является чем-то необычным: молодежный всплеск, демографическая тенденция, при которой доля молодых людей больше, чем пожилых, являются региональным явлением. Молодое население может быть возможностью или проклятием, в зависимости от проводимой экономической и социальной политики. С одной стороны, рост числа молодежи связан с насилием, особенно с гражданским конфликтом, особенно когда он сопровождается высоким уровнем безработицы. С другой стороны, молодежь представляет собой ценный человеческий капитал. Задача Ирака состоит в том, чтобы стратегически управлять наплывом молодежи, но он пока не смог этого сделать, учитывая его предыдущую озабоченность экзистенциальными угрозами безопасности.
Другой серьезной проблемой для иракского государства является его зависимость от нефти и отсутствие экономического разнообразия. Согласно последнему проекту иракского бюджета, 87% государственных доходов Ирака поступает от продажи нефти. Эта зависимость сделала Ирак уязвимым к шокам цен на нефть. Совсем недавно иракская экономика резко упала в 2020 году, когда мировые цены на нефть упали из-за пандемии коронавируса, а государство изо всех сил пыталось выплачивать зарплату государственному сектору, не говоря уже о введении какого-либо значительного пакета стимулирующих мер в экономику. Иракское правительство быстро обратилось к международным организациям, таким как Всемирный банк и Международный валютный фонд, а также к западным миссиям, за грантами и займами для преодоления финансового кризиса. Одновременно, в 2020 году правительство подготовило план по реформированию экономики Ирака. Даже при самом идеальном сценарии авторы плана осознавали, что осуществление реформ будет затруднено. Они предсказуемо и были отложены, когда мировые цены на нефть восстановились в следующем году. К тому времени, когда ас-Судани был избран премьер-министром в октябре 2022 года, резервы Центрального банка Ирака были на рекордно высоком уровне, и правительство больше не испытывало необходимости проводить политически сложные реформы. Но иракский государственный сектор остается растущим бременем, поскольку у него нет основного источника доходов, кроме экспорта нефти, а частный сектор недостаточно велик, чтобы уменьшить нагрузку на государство в плане занятости. К сожалению, иракское правительство не видит стимулов для реформ при высоких мировых ценах на нефть. Хуже того, пока ежемесячные доходы от продажи нефти остаются высокими, со стороны граждан растет спрос на большее число работников государственного сектора. Поэтому важный урок для европейцев заключается в том, что они имеют большее влияние на Багдад, когда цены на нефть низкие, и должны использовать в будущем такие возможности, чтобы подтолкнуть правительство к более радикальным реформам. Во времена изобилия европейцам следует сосредоточиться на более скромных реформах, хотя и в рамках более широкого видения. Поскольку цены на нефть сейчас высоки, европейцам необходимо осознавать, что ас-Судани и его министры будут обращаться за помощью и советами (как они делали во время недавнего тура по европейским столицам и Вашингтону), но не обязательно будут связывать это с критическими экономическими реформами. Поскольку выборы в провинциях не за горами, а все внимание приковано к следующим парламентским выборам, ни одно должностное лицо не будет настаивать на сокращении государственной заработной платы или прекращении расширения своих сетей патронажа. Предлагаемый федеральный бюджет на 2023 год является самым высоким в истории Ирака и составляет 199 трлн иракских динаров (примерно 153 млрд долларов). Размер текущего бюджета и экономические перспективы указывают на более скромное участие Европы. Европейские правительства просто не смогут выделить достаточную помощь в целях развития, чтобы повлиять на иракское правительство, когда цены на нефть высоки, а государственный бюджет так велик. Соответственно, европейские усилия должны быть сосредоточены на вопросах, которые соответствуют направлению иракского правительства, таких как стимулирование инвестиций, повышение эффективности правительства и укрепление связей с региональными партнерами. Несмотря на большой бюджет, Ирак имеет плохие показатели по исполнению бюджета и часто не тратил то, что обещал его бюджет. В период своего последнего бюджета (2021 год) иракскому правительству удалось израсходовать только 79% выделенных средств.
Изменение климата
Ирак сталкивается со значительными экологическими проблемами, включая нехватку воды, загрязнение окружающей среды и повышение температуры. Страна уже переживает изменение климата, и ее граждане становятся все более восприимчивыми к природному кризису, который долгое время игнорировался сменяющими друг друга правительствами. Исторически Ирак полагался на свои реки. Почти каждый крупный иракский город был построен по берегам рек. Они были источником средств к существованию для сельскохозяйственных и рыболовецких общин по всей стране, но за последние несколько лет уровень воды заметно снизился и в некоторых районах он полностью пересох. Этот дефицит перевернул вверх дном целые сельскохозяйственные общины и оказал давление на городские центры. Проблемы нехватки воды объясняются как изменением климата, так и ошибками руководства в водной дипломатии и планировании. Ирак не смог получить достаточные объемы воды от соседей, расположенных выше по течению, которые жалуются на устаревшую инфраструктуру Ирака и примитивные методы орошения. Быстро растущие температуры и песчаные бури также усугубляют нехватку воды и угрожают сделать южные города, особенно Басру, непригодными для проживания. Изменение климата уже вызвало внутреннее перемещение иракского населения и может привести к трансформации кризиса внутреннего перемещения в кризис беженцев. Высыхание рек и озер, засоление воды на юге и частые песчаные бури приводят к новым волнам внутреннего перемещения. У Международной организации по миграции (МОМ) есть матрица отслеживания, которая традиционно использовалась для отслеживания внутренних перемещений в результате терроризма (войны с ИГ), но совсем недавно МОМ начала уделять внимание перемещениям, вызванным изменением климата. Согласно данным, собранным до марта 2023 года, более 70 000 человек по-прежнему вынуждены переезжать из-за нехватки воды и других экологических проблем в 10 из 18 мухафаз Ирака. В ближайшем будущем климатическая миграция окажет еще большее давление на густонаселенные городские центры на юге Ирака, такие как Наджаф и Кербела
К сожалению, иракские чиновники обычно откладывают принятие превентивных мер, чтобы, например, предотвратить будущую нехватку воды в периоды обильных осадков. Но на данный момент видимые признаки изменения климата и их влияние на повседневную жизнь простых иракцев в последние годы заставили иракское государство признать огромные проблемы. Это признание вдохновило не только на проект возрождения Месопотамии, но и на более долгосрочные начинания, такие как возрождение Министерства окружающей среды в 2022 году и учреждение должности посланника по вопросам изменения климата в канцелярии премьер-министра. Крайне важно, чтобы усилия иракского правительства по решению проблемы изменения климата были связаны с учреждением, а не с отдельным человеком. Многие экологические проблемы Ирака являются унаследованными и могут быть прослежены на протяжении нескольких десятилетий политикой предыдущих правительств и оккупирующих держав. Но экологические проблемы, с которыми сталкивается Ирак, также в значительной степени были вызваны безответственной практикой развитых стран. Как и многие развивающиеся страны, Ирак заплатит большую и несправедливую цену за изменение климата. Изменение климата не знает границ, но уязвимость климата знает. Как показала недавняя статья в New York Times, разные города (в данном случае Басра и Кувейт) обладают разными возможностями реагировать и приспосабливаться к одним и тем же экологическим вызовам в зависимости от их благосостояния, стабильности и уровня развития. Ирак, например, занимает 99-е место из 182 стран с точки зрения климатической уязвимости. Между тем, все его соседи, за исключением Сирии (116-е место), менее уязвимы. (Иордания занимает 49-е место, Турция — 28-е, Иран — 57-е, Саудовская Аравия — 74-е, а Кувейт — 53-е место.) Для сравнения, Йемен находится среди наиболее уязвимых стран мира на 160-м месте, в то время как соседний Оман занимает 81-е место из 182.
Многие из беднейших стран мира уязвимы перед кризисом, который в значительной степени был вызван промышленно развитыми странами и неустойчивым уровнем жизни самых богатых наций. На страны ЕС приходится 22% глобальных совокупных выбросов, в то время как на Ирак приходится всего 0,25%. Учитывая историческое влияние Европы на климат и ее нынешнее участие в сжигании газа на нефтяных месторождениях Ирака с помощью таких компаний, как BP и Eni, решение климатических проблем в Ираке является вопросом моральной ответственности.
Управление дефицитом безопасности
Сохраняющийся дефицит безопасности Ирака, вероятно, будет беспокоить страну еще некоторое время. Одним из ключевых факторов, который привлек внимание европейских политиков, экономистов и сил безопасности к Ираку после вторжения 2003 года, был рост ИГ в Ираке. Оказывая прямую поддержку Ираку, а также возглавляемой США коалиции по борьбе с ИГ с 2014 года, европейские правительства и ЕС приняли участие во многих антитеррористических проектах в Ираке. Но с тех пор, как Абади объявил о территориальном поражении ИГ, будучи премьер-министром в декабре 2017 года, внимание Европы ослабло. Тем не менее, остатки террористической группировки прибегли к мелкомасштабным нападениям, воспользовавшись вакуумом безопасности между Ираком, находящимся под федеральным контролем, и Иракским Курдистаном. Этот вакуум безопасности сохраняется в нескольких районах. По данным МОМ, по состоянию на начало 2023 года более 1 млн иракцев по-прежнему являются перемещенными лицами, и наибольшее увеличение числа перемещенных лиц произошло на спорных территориях, включая случаи вторичного перемещения из-за возобновления насилия. Места, которые стали свидетелями перемещения, — это район Синджар (мухафаза Найнава), район Аль-Баадж (мухафаза Найнава) и Ханакин (мухафаза Дияла). Во всех этих районах отсутствует безопасность, и они предоставляют вооруженным группам, включая Рабочую партию Курдистана (РПК), пространство для действий и затрудняют долгосрочное возвращение.
Во многих прилегающих районах, которые также пострадали от оккупации ИГ, осуществляются программы восстановления. Однако, несмотря на значительные международные инвестиции в реконструкцию, основными препятствиями на пути к долгосрочному возвращению являются отсутствие экономических возможностей. Международные организации, как правило, сосредоточивают внимание на восстановлении, социальной сплоченности и оживлении экономики в качестве трехстороннего подхода. Но структурные барьеры иракской государственнической экономики, особенно строгие правила ведения бизнеса и примитивные банковские структуры, ограничили успех их усилий. Возвращение ИГ в эти районы остается маловероятным, но их разнообразный состав и демографические сдвиги могут привести к усилению этноконфессионального насилия в будущем. Например, в некоторых частях равнины Найнава ассирийские и езидские общины с опаской относятся к миграции шабаков, особенно в Башике и Бартелле. Исторически арабо-курдская демографическая напряженность также наблюдалась в районах Киркука и Диялы. Основной страх перед возрождением ИГ связан с программами реабилитации лагерей Аль-Холь и Аль-Джадаа, которые контролируются правительством Ирака в сотрудничестве с различными учреждениями ООН. Аль-Холь, в частности, часто описывается иракских и иностранных чиновников, в том числе иракского советника по национальной безопасности, как бомба замедленного действия, из-за присутствия там ИГ и молодежи, подверженных радикализации. Угроза терроризма ослабла за последние несколько лет, но она скрывается на заднем плане. Террористы ободряются из-за пробелов в иракском аппарате безопасности, которые возникают из-за многочисленных организаций безопасности, действующих в Ираке. Эти организации безопасности имеют различные связи с центральной государственной структурой и иногда имеют противоречивые программы и цели. Сюда входят как традиционные, так и нетрадиционные организации безопасности, такие как иракская армия и полиция, с одной стороны, и PMF и курдские пешмерга — с другой. Отсутствие единства создает непреходящую проблему для иракского государства. Стратегическое планирование необходимо для обуздания как непосредственных, так и структурных причин терроризма и насилия. Чтобы увидеть последствия отсутствия планирования, достаточно обратить внимание на то, что произошло, когда возникла напряженность между курдскими пешмерга (фракция ДПК) и остальными иракскими силами безопасности после проведения референдума о независимости курдов на спорных территориях в сентябре 2017 года. В ответ иракские силы безопасности (включая PMF) расширили свой контроль над большинством спорных территорий, которые удерживались пешмерга со времен войны против ИГ. Это военное перемещение было деликатной операцией, которая могла привести к новой гражданской войне.
Другим источником нестабильности в Ираке являются иностранные вторжения, регулярно происходящие в Иракском Курдистане, регионе, который когда-то считался самым безопасным в Ираке. Турция наносит периодически воздушные удары по Иракскому Курдистану, нацелившись на РПК, террористическую группировку, внесенную в список ЕС, которую, по мнению Турции, Ирак не может или не будет подавлять. Многочисленные подобные удары привели к жертвам среди гражданского населения. Действительно, в результате турецких авиаударов погибло по меньшей мере 98 мирных жителей в период с августа 2015 по декабрь 2021 года.
На его восточной границе есть Иран. В марте 2022 года дюжина иранских баллистических ракет нацелилась на дом База Карима, генерального директора KAR Group, крупнейшей иракской энергетической компании частного сектора, в Эрбиле. Иран утверждал, что это место использовалось в качестве израильского учебного центра. Иран также нацелился на ирано-курдские оппозиционные группы, действующие в Ираке.
Что должны делать европейцы
Европейским лидерам и политикам необходимо признать, что решение множества проблем Ирака, вероятно, будет долгосрочным процессом. Есть области, на которые европейцы не смогут повлиять – в первую очередь, крупные реформы в секторе безопасности или политические реформы в Ираке. При планировании взаимодействия с правительством ас-Судани правительствам европейских стран и ЕС следует уделять приоритетное внимание следующим областям.
Поддержите переход экономики Ирака на цифровые технологии
Экономика Ирака сталкивается с огромными проблемами. Маловероятно, что ас-Судани сможет провести серьезные экономические реформы, но есть конкретные области, в которых европейские заинтересованные стороны могут внести позитивный вклад, работая как с государственным, так и с частным сектором в Ираке. Например, европейцы должны помочь снизить уровень коррупции, оказав поддержку Ираку в оцифровке его экономики. Будучи одной из последних экономик в мире, основанной на наличных деньгах, использование наличных создает огромные возможности для мелкой коррупции. Из-за санкций 1990-х годов Ирак отстал в технологическом плане, что значительно затруднило его банковский сектор. Отсутствие развитого банковского сектора означает, что многие иракцы вынуждены использовать наличные как в мелких, так и в крупных операциях, таких как покупка автомобилей и домов. Теперь у Ирака есть технологическая инфраструктура, позволяющая выйти за рамки наличных денег; ему просто нужен стимул. Например, многие иракские работники государственного сектора имеют банковские счета и получают зарплату и пенсию через прямой депозит, но они снимают эти наличные и предпочитают не пользоваться цифровыми платежами и банковским делом. Оцифровка Ирака и ослабление его зависимости от наличных денег станут одним из ведущих факторов в борьбе с коррупцией в Ираке. Использование цифровых платежей за паспорта, государственные удостоверения личности, налоги, счета за коммунальные услуги и штрафы ограничит пространство для мелкой коррупции, свидетелями которой непосредственно становятся граждане, и улучшит работу государственных учреждений, ориентированных на общественность. Оцифровка также может снизить уровень коррупции на высоком уровне, предоставляя более четкий след для перемещения государственных средств. Это также поможет в получении ненефтяных доходов. Доходы государства можно будет отслеживать с помощью оцифровки, и различные министерства (кроме Министерства нефти) смогут получать доходы. Внедрение цифровых платежей, например, не только улучшит способность Министерства электроэнергетики взимать плату за использование энергии, но и снизит спрос в национальной сети, поскольку иракские домохозяйства будут более ответственны за свое потребление. В прошлом плохая инфраструктура заставляла Ирак полагаться на наличные деньги, но сейчас это не так. Благодаря мобильной передаче данных 4G, более высокой скорости интернета и меньшему количеству отключений электроэнергии переход Ирака к безналичной экономике теперь требует только политической воли и опыта. Помощь Ираку в оцифровке поможет бороться с коррупцией, улучшать услуги и создавать ненефтяные доходы. ас-Судани создал комитет, которому поручено внедрять цифровые платежи в государственном и частном секторах, и призвал к помощи иностранных экспертов, а также призвал граждан внедрять цифровые методы. Эта потребность в иностранном опыте предоставляет европейским компаниям возможность инвестировать в финансовый сектор Ирака, сотрудничая с иракскими финансовыми институтами. Вместе они могут продвинуть электронные платежи, используя как европейский опыт перехода от наличных, так и новейшие технологии.
Европейские правительства и ЕС также должны поддержать Ирак в расширении рабочих мест в частном секторе. Ираку потребуется создание рабочих мест как в частном, так и в государственном секторе, чтобы справиться с проблемой увеличения численности молодежи. После вторжения иракское правительство значительно расширило государственный сектор. В 2003 году в иракском государстве работало, по оценкам, 1 200 000 работников государственного сектора. К концу 2020 года он охватил 4 500 000 работников государственного сектора и 2 500 000 пенсионеров. С тех пор правительство ас-Судани продолжает нанимать сотрудников в государственный сектор. Эксперты сходятся во мнении, что государственный сектор Ирака раздут и неэффективен, но частный сектор не может немедленно заменить его без надлежащих стимулов. Иракцы предпочитают работу в государственном секторе из-за ее надежности и льгот, включая щедрые пенсии, кредиты, гранты и даже собственность. Частный сектор, напротив, может платить более высокую заработную плату, но она плохо регулируется, и работники частного сектора не чувствуют себя защищенными от потенциального хищничества работодателей, включая нестабильную заработную плату, домогательства на рабочем месте и отсутствие взносов в пенсионные фонды. Для развития частного сектора необходимы согласованные усилия по изменению структуры стимулирования, что потребует увеличения расходов на социальное обеспечение, а не увеличения занятости в государственном секторе. В настоящее время занятость в государственном секторе Ирака сродни расходам на социальное обеспечение, учитывая, насколько непродуктивны многие рабочие места в государственном секторе. Если бы те же фонды были переосмыслены как фонды социального обеспечения, это создало бы достаточную сеть социальной защиты, чтобы больше людей искали возможности трудоустройства в частном секторе. Эти средства также могут быть использованы для создания стимулов для создания рабочих мест в частном секторе путем увеличения взноса правительства в пенсионный фонд частного сектора. Кроме того, создание кредитной системы в Ираке позволило бы частным лицам искать кредиты, не нуждаясь в поддержке правительства, и, таким образом, снизить предпочтение занятости в государственном секторе.
Страны Восточной Европы, такие как Польша и Румыния, особенно хорошо подходят для предоставления консультаций и экспертных знаний Ираку, учитывая их собственный переход от государственнической экономики в 1990-х годах. Многие страны Восточной Европы смогли приватизировать государственные предприятия и создать частный сектор.
Европа также может поддержать экономику Ирака, воспользовавшись возможностями для конструктивных и прибыльных инвестиций. Европейцы долгое время поощряли иракское правительство развивать частный сектор, но было трудно убедить европейские компании инвестировать в эту область, учитывая уровень коррупции, отсутствие безопасности и бюрократизм в Ираке. В Ираке работают несколько процветающих западных компаний, таких как принадлежащий Испании ритейлер Mango и американские продуктовые сети, такие как Burger King и Cold Stone Creamery, а также корпорации, такие как Careem, принадлежащие Uber. Иракское правительство может решить проблемы, с которыми сталкиваются иностранные инвесторы, сосредоточившись на явно успешных секторах, таких как розничная торговля и пищевая промышленность, а также путем партнерства с другими международными инвесторами, включая инвесторов из арабских государств Персидского залива, которые имеют больше опыта ведения бизнеса в Ираке. Например, американские франшизы, такие как Pizza Hut и Kentucky Fried Chicken, которые открылись в Ираке в начале 2023 года, принадлежат кувейтской Americana Group. Учитывая недавнее региональное открытие арабскими государствами Персидского залива для Ирака, вероятно, увеличатся инвестиции частного и государственного секторов в Ирак со стороны его арабских соседей.
Европа может поддержать Ирак в решении проблемы изменения климата, предоставив целевые ресурсы и экспертные знания. Многие иракские политические лидеры в последнее время начали признавать необходимость решения проблемы изменения климата, а некоторые, включая нового премьер-министра, возглавляют этот процесс. Ирак поздно осознал проблему, присоединившись к климатической конвенции ООН только в 2009 году (почти на два десятилетия позже, чем большинство его соседей) и поэтому не смог развить глубокое понимание предмета. Например, ключевые отраслевые министерства, которые имеют решающее значение для решения проблемы, все еще не так вовлечены, как их коллеги в Саудовской Аравии или Объединенных Арабских Эмиратах. К таким халатным министерствам относятся Министерство нефти, которое отвечает за сжигание газа на факелах и сокращение выбросов метана, а также Министерство сельского хозяйства, Министерство водных ресурсов и Министерство жилищного строительства, которые отвечают за адаптацию к климату. Экспертные знания могут быть предоставлены в форме предоставления консультантов соответствующим иракским учреждениям и создания контактной группы по климату. Эта контактная группа будет состоять из дипломатических миссий, занимающихся вопросами изменения климата, во многом похожих на Иракскую контактную группу по экономическим вопросам. Например, одна из областей, где не хватает потенциала, — это методы измерения климатических данных. Ираку не хватает средств для измерения выбросов парниковых газов, особенно метана. Эти данные будут необходимы для участия в углеродных рынках, но это лишь верхушка айсберга с точки зрения недостающих данных. Демонстрируя необходимость многостороннего сотрудничества в области изменения климата через предлагаемую Контактную группу по климату, европейцы могут подать пример и побудить иракское правительство создать больше департаментов и организаций, имеющих мандат быть партнерами в области изменения климата. Одним из примеров может быть создание департамента по климату или охране окружающей среды в каждом министерстве, подобного департаменту по расширению прав и возможностей женщин, который был создан в прошлом. Эксперты по климату, работающие в Ираке, жаловались на отсутствие координации между соответствующими министерствами.
Потребность в данных ведет ко второй области, в которой европейцы могут помочь усилиям Ирака в области изменения климата: поддержка Ирака в региональных диалогах по вопросам изменения климата. Иракскому правительству нужна помощь не только в получении национальных данных, но и в сборе данных о его соседях по верховьям реки, Иране и Турции, чтобы справиться с дефицитом воды. Ирак изо всех сил пытался завершить переговоры с Ираном и Турцией по поводу количества воды, которую эти страны выпускают в реки, впадающие в Ирак. По словам высокопоставленного иракского чиновника, ни одна из стран не заинтересована в том, чтобы делиться с Ираком своими данными об использовании водных ресурсов. При европейской поддержке с использованием спутниковых технологий Ирак мог бы измерить, сколько воды теряется в турецких и иранских плотинах в результате испарения (вода, которая могла бы быть сброшена в Ирак, а не потрачена впустую). С недавним потеплением в ирано-саудовских отношениях Ирак, вероятно, станет ближе к своим соседям, особенно к тем, кто входит в Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива, которые теперь присоединились к Ираку в установлении связей с Ираном. Новые региональные собрания или региональные конференции сторон (КС) могли бы инициировать конкретные переговоры и планы действий по решению общих климатических проблем, стоящих перед регионом. Как рекомендовала эксперт из ECFR Чинзия Бьянко, европейским правительствам также следует поддержать создание региональной платформы для решения проблем изменения климата, начиная с акцента на нехватку воды в Ираке. Европейцы также должны поддерживать растущее число организаций гражданского общества, активистов по борьбе с изменением климата и молодежных волонтерских групп, которые продвигают экологическую грамотность. Организации гражданского общества Ирака являются идеальными партнерами в борьбе с изменением климата. Существует множество возможностей сблизить их с их региональными коллегами для обучения и сотрудничества, процесса, который европейцы могут облегчить и поддержать. Организации гражданского общества пытаются противостоять этому рассеянному вниманию и играют ключевую роль в информировании общества о структурных причинах изменения климата и способах противодействия им. Например, они могут исправить дезинформацию о том, что турецкие плотины являются единственной причиной нехватки воды. Однако организации сталкиваются с проблемой, заключающейся в том, что, хотя они могут найти молодых добровольцев, им трудно привлечь местное финансирование и им нужна международная поддержка. ЕС должен предоставить конкретные гранты для программ гражданского общества в Ираке, связанных с изменением климата.
Укрепление безопасности Ирака
Европейцам следует держаться подальше от спорных и крайне деликатных тем в области безопасности, таких как роль PMF и их взаимоотношения с государством. Это та область, в которой бывший премьер-министр аль-Казыми не смог добиться прогресса, несмотря на то, что сделал это главной целью. Он столкнулся с отпором со стороны политических партий и вооруженных племен в начале своего премьерства, когда преследовал конкретных лиц, связанных с PMF или симпатизирующих им. Учитывая, что существует хорошо документированная связь между присоединением к вооруженным группам и экономической уязвимостью, европейцам следует вместо этого использовать косвенный подход к решению этой проблемы и направить свои опасения в русло экономического развития. Если говорить более конкретно, европейские страны и ЕС могут укрепить безопасность Ирака, сосредоточившись на трех ключевых областях.
Во-первых, европейцы должны воспользоваться региональной открытостью между Саудовской Аравией и Ираном для содействия большей региональной интеграции и безопасности. Ирак часто оказывался под перекрестным огнем региональной и международной напряженности с участием Ирана, Саудовской Аравии, Израиля и США. Несмотря на это (или, возможно, из-за этого), Ирак проявляет устойчивый интерес к тому, чтобы играть роль регионального посредника, а также укреплять свои связи со своими соседями. Иракские лидеры знают, что стабильность Ирака зависит от мира в регионе. Со своей стороны, европейцы могут поощрять региональную интеграцию и служить моделью для инициатив регионального сотрудничества. ЕС является самым успешным в мире примером региональной интеграции и, таким образом, обладает уникальными возможностями для обеспечения лидерства и консультирования Ближнего Востока по вопросам регионального сотрудничества.
Во-вторых, европейцы могут помочь снизить напряженность и настаивать на расширении сотрудничества между курдским региональным правительством в Эрбиле и федеральным правительством в Багдаде, особенно в продолжении усилий по борьбе с ИГ. Иракские силы безопасности и пешмерга координировали свои действия на протяжении всей войны, чтобы победить ИГ при поддержке Глобальной коалиции против ИГ. Эта координация должна продолжаться, особенно по мере того, как остатки ИГ проявляют активность и нападают на уязвимые общины на спорных территориях. Если этот вопрос не будет решен, недовольство местного населения может перерасти в национальный конфликт. Европейцы являются экспертами по координации безопасности отчасти из-за их опыта работы с обширной границей ЕС, которая проходит через многие государства и организации безопасности. Они идеально подходят для консультирования по устранению вакуума в сфере безопасности между различными силами безопасности в Ираке, контролируемом Багдадом, и Иракском Курдистане. Пробелы в безопасности, возникающие из-за отсутствия координации между Багдадом и Эрбилем, являются важной причиной внешней миграции из Ирака, в основном в Европу. Администрация ас-Судани начала устранять эти риски безопасности, включая приглашение руководства пешмерга на заседания Совета национальной безопасности наряду со всеми другими иракскими силами безопасности, чего не смогли сделать предыдущие иракские лидеры. Европейцы должны опираться на это новое доверие и поощрять более тесное сотрудничество, оказывая военную поддержку обеим сторонам при условии продолжения сотрудничества. Если иракские силы безопасности и пешмерга смогут управлять объединенными бригадами и командными центрами, чтобы заполнить нынешний вакуум безопасности и ликвидировать сохраняющуюся угрозу ИГ, то иракские политики могут направить свои усилия на дальнейшую профессионализацию PMF и пешмерга. У европейцев может возникнуть соблазн обратить свое внимание на роспуск различных военизированных группировок, которые они считают слишком дружественными Ирану, или на объединение двух курдских формирований пешмерга, но такие усилия чреваты неприятными последствиями. Этого невозможно сделать, если главная угроза, для отражения которой существуют эти военизированные формирования, – ИГ – остается, даже если она находится на периферии. Более того, урок 2003 года должен остаться в умах внешних действующих лиц: роспуск иракского института безопасности без четкой стратегии является опрометчивым и, вероятно, приведет к насилию.
Обычные проблемы Ирака
Спустя двадцать лет после возглавляемого США вторжения в Ирак политическая система страны поддерживается сочетанием конституционных, правовых и неформальных практик. Несмотря на постоянные предсказания о том, что иракское государство вскоре рухнет, оно продемонстрировало устойчивость перед лицом многих кризисов, но он продолжает действовать в нестабильной обстановке. Формирование нынешнего правительства Ирака под руководством Мухаммеда ас-Судани и недавнее потепление среди соседей Ирака открывают европейским странам возможности для сотрудничества с Багдадом. Они должны стремиться к постепенным, но важным изменениям в конкретных областях, где есть как европейские интересы, так и способность влиять на Ирак. Политическая система Ирака может быть прочной, но страна сталкивается с множеством проблем. Но точно так же, как у Ирака есть проблемы, у него также есть мощные инструменты для решения этих проблем, включая демократические институты (например, выборы), крепкое гражданское общество, закаленные в боях силы безопасности, обученные международной коалицией, богатые природные богатства, важное геостратегическое положение и значительный человеческий капитал. Вместо того, чтобы пытаться решать непреодолимые и многоуровневые проблемы, которые не могут быть решены, европейцам необходимо иметь более точную картину положения Ирака и выбирать стратегические области, в которых они могут помочь Ираку.