по материалам Институтом исследований внешней политики FPRI (США)
В течение последних трех месяцев курдская автономия на севере Ирака и ее правительство столкнулись с одной из самых серьезных проблем за два десятилетия своего официального существования. Трубопровод, по которому курды экспортируют около 400 000 баррелей нефти в сутки (б/с) – 10% процентов от общего объема иракского нефтяного экспорта и 0,5% процента мировой добычи – был закрыт с 25 марта, что, по оценкам, обходится почти в миллиард долларов в месяц (примерно 30 млн долларов ежедневно). При этом надо отдавать себе отчет в том, что около 80% своего бюджета Эрбиля зависит от доходов от экспорта нефти. Остановка произошла после десятилетнего арбитража между правительством Ирака и Турцией, проведенного базирующейся в Париже Международной торговой палатой, решение по которому было принято в марте в пользу Ирака. Турции было приказано прекратить погрузку курдской нефти без надзора со стороны Багдада и выплатить ему 1,5 млрд долларов причитающихся сборов (Багдад требовал 30 млрд долларов). Иракское правительство утверждало, что использование Эрбилем трубопровода из Северного Ирака в порт Джейхан в Турции без согласия Багдада является нарушением двустороннего соглашения между двумя странами от 1973 года, в приложении к которому говорится, что Турция будет покупать нефть только у иракской государственной компании по сбыту нефти.
Трубопровод был проложен в 2013 году для облегчения независимого экспорта нефти, добываемой в Иракском Курдистане, которую ранее перевозили в автоцистернах в Джейхан. Экономика Иракского Курдистана зависит от независимого экспорта своей нефти с 1991 года. Это последовало за Первой войной в Персидском заливе и созданием фактической курдской автономии в мухафазах (провинциях) Дохук, Эрбиль и Сулеймания, которая была официально оформлена после создания федерального Ирака в 2003 году. В течение последнего десятилетия Багдад пытался получить контроль над экспортом курдской нефти в рамках более масштабных усилий по ограничению курдской автономии в Ираке, а также ограничить конкуренцию с другими иракскими экспортерами нефти: курдская нефть предлагалась со скидкой в 10-20 долларов за баррель, создавая двухуровневый рынок для иракской нефти.
По сообщениям, курдская автономия также является основным каналом для контрабанды более 40 000 баррелей нефти в день из собственно Ирака в соседние страны. Различные иракские субъекты – особенно поддерживаемые Ираном шиитские ополченцы – пользуются разницей между сильно субсидируемыми ценами на нефтепродукты внутри Ирака (не в Иракском Курдистане) и ценами в соседних странах (в частности, в Сирии), чтобы получать прибыль. После решения арбитража Турция немедленно остановила погрузку иракской нефти в Джейхане. Это включало 75 000 баррелей в сутки, экспортируемых по трубопроводу иракской правительственной нефтяной компанией с нефтяных месторождений Киркука, попавших под контроль Багдада после неудачного референдума о независимости Иракского Курдистана в 2017 году (согласно последним по времени данным турецкого органа по регулированию энергетического рынка, в декабре 2022 года на Ирак в целом приходилось 27% турецкого импорта нефти и других нефтепродуктов, что уступет только России). 4 апреля Эрбиль и Багдад быстро достигли временного соглашения о способе экспорта нефти из Иракского Курдистана в будущем, а 10 мая Багдад официально обратился к Анкаре с просьбой возобновить экспорт. Турции еще предстоит это сделать. Очевидно, что она хочет использовать текущие рычаги воздействия, чтобы начать прямые переговоры о сумме денег, которую Турция должна выплатить Ираку, и, возможно, оказать давление на Багдад, чтобы он приостановил свои усилия в судах США по приведению в исполнение арбитражного решения, а также урегулировать второе продолжающееся арбитражное разбирательство между двумя странами в отношении потоков нефти с 2018 года. Сообщается, что Анкара также хочет оказать давление на Багдад и Эрбиль с целью урегулирования их собственного нефтяного спора, чтобы избежать разногласий в будущем. Также справедливо отметить, что Турция пострадала от крупных землетрясений в феврале (которые, как утверждается, также затронули объекты в Джейхане и стали причиной задержек в возобновлении поставок) и что в последние месяцы страна была втянута в решающие выборы, которые, возможно, отвлекли политическое руководство от других проблем. В любом случае, общий экспорт Ирака упал в мае до минимума почти за два года из-за прекращения экспорта нефти из Иракского Курдистана. Ранее МВФ заявил, что это привело к замедлению экономического роста Ирака в последние месяцы. 19 июня состоялась первая рабочая встреча между турецкой технической делегацией и Министерством нефти Ирака. Ожидаются дополнительные встречи, но возобновление экспорта не представляется неизбежным финалом. Иракский чиновник отметил, что «решение о возобновлении поставок нефти требует политических переговоров на более высоких уровнях: проблемы, блокирующие возобновление экспорта нефти, носят скорее политический, чем технический характер».
Между Эрбилем и Багдадом уже давно идет ожесточенный спор о том, кто контролирует энергетический сектор в Иракском Курдистане. Во время создания новой иракской системы в 2003 году было решено, что курдская автономия будет осуществлять экспорт со своих месторождений через Иракскую государственную организацию по сбыту нефти (SOMO) и воздерживаться от продажи нефти самостоятельно. Взамен она получит определенный процент из центрального бюджета Ирака. Однако федеральный закон о нефти и газе так и не был одобрен парламентом, и в 2007 году курдский региональный парламент принял свой собственный закон о нефти и газе. В 2014 и 2018 годах были заключены сделки, согласно которым Эрбиль будет экспортировать нефть через SOMO в обмен на процент от федерального бюджета, но бюджетные трансферты, используемые, в частности, для выплаты зарплат правительству Иракского Курдистана, были спорадическими и ненадежными из-за политических манипуляций. Поскольку Эрбиль продолжал экспортировать нефть самостоятельно, Ирак принял ответные меры, сократив внебюджетные платежи, вызвав финансовый кризис в Иракском Курдистане и подорвав способность Эрбиля регулярно выплачивать зарплату многим из большого числа служащих своего государственного сектора.
Курдская нефтяная промышленность и курдская политическая и экономическая автономия в целом оказались под особенно серьезным давлением в прошлом году. В феврале 2022 года Федеральный верховный суд Ирака, находящийся под влиянием активистов и шиитов, постановил, что закон о нефти и газе, принятый курдским региональным парламентом в 2007 году неконституционен. Затем суд обязал иракское правительство принять меры, чтобы заставить курдские власти передать свои поставки нефти федеральному правительству Ирака. Постановление предоставило Багдаду полномочия добиваться аннулирования контрактов, подписанных с иностранными государствами и международными нефтяными компаниями, касающихся разведки, добычи, экспорта и/или продажи сырой нефти из Иракского Курдистана. Это привело к кампании Министерства нефти Ирака и SOMO против базирующихся в Иракском Курдистане операторов и сервисных компаний, а также трейдеров, занимающихся переработкой курдской нефти, с предупреждением о судебных исках, если они будут обрабатывать нефть без их согласия, и подачей иска в иракские суды, которые аннулировали четыре контракта. Крупные нефтесервисные компании Schlumberger, Baker Hughes и Halliburton пообещали свернуть операции в курдском автономном регионе. Государственный департамент США выразил обеспокоенность тем, что спор может вынудить американские компании покинуть Ирак, но официальная реакция США как на столкновение между Багдада и Эрбиля, так и на приостановку Турцией экспорта нефти, была публично, на удивление сдержанной, учитывая тесные связи между Вашингтоном и иракскими (и сирийскими) курдами. Курдские власти отклонили это решение и назвали его «политически мотивированным», заявив, что решение суда не соответствует Конституции Ирака. Не только Эрбиль считает, что судебная система Ирака контролируется и сотрудничает с ориентированными на Иран партиями, которые формируют Шиитскую координационную структуру (SCF), и действует в ее интересах. Решение Федерального верховного суда было одобрено SCF, которая с тех пор продвинула парламентское законодательство, чтобы еще больше поставить нефтяную промышленность Иракского Курдистана под контроль Багдада. В январе 2023 года Федеральный верховный суд также вынес решение против новых национальных бюджетных трансфертов правительства курдской автономии. После решения Федерального верховного суда в феврале 2022 года Эрбилю стало труднее находить покупателей на свою нефть, и скидка, которую он предлагал из-за политического риска, увеличилась. Эрбиль также задерживал платежи поставщикам и трейдерам и задолжал им сотни миллионов долларов. Международные нефтяные компании, работающие в Иракском Курдистане, невелики – крупные компании, такие как Chevron, Total и Exxon-Mobil, за заметным исключением российских компаний, сократили свою деятельность в курдской автономии в последние годы из-за политических рисков — и в основном сосредоточены только в Ираке. Это делает их крайне уязвимыми в текущей ситуации. С марта они в основном были вынуждены приостановить добычу из-за решения Турции закрыть трубопровод и ограничений их собственных скромных мощностей по хранению.
В дополнение к напряженности между Багдадом и Эрбилем, недавние события также продемонстрировали внутрикурдскую напряженность. Курдский автономный регион долгое время характеризовался конкуренцией, иногда переходящей в открытую войну, между Демократической партией Курдистана (ДПК) клана Барзани, которые контролируют мухафазы Дохук и Эрбиль и, следовательно, большую часть энергетических ресурсов и границу с Турцией, и Патриотическим союзом Курдистана (ПСК) клана Талабани, чья база власти находится в мухафазе Сулеймания. ПСК, как и другие, более мелкие курдские партии, считает, что правительство курдской автономии в котором доминирует ДПК, пренебрегает их сторонниками и территорией, и что, если ДПК потеряет способность самостоятельно управлять нефтью и продавать ее, ее влияние уменьшится как в курдской, так и в иракской политике. В соответствии с вышеупомянутым временным соглашением, достигнутым премьер-министром правительства Иракского Курдистана Масруром Барзани и премьер-министром правительства Ирака Мухаммедом ас-Судани 4 апреля, SOMO получит полномочия продавать и экспортировать нефть из Иракского Курдистана (по той же цене, что и другие виды экспорта). Доходы будут зачислены на счет в Центральном банке Ирака находящемся под контролем Эрбиля: правительственные органы в Багдаде будут иметь доступ к аудиту счета. Нефть Иракского Курдистана также будет ограничена в экспорте в Азию, где у нефти Южного Ирака есть основные рынки сбыта. Таким образом, в результате достигнутого компромисса Эрбиль перестал настаивать на сбыте собственной нефти, а Багдад ослабил свои требования по контролю за его доходами.
Есть и израильский аспект: Иракский Курдистан был главным поставщиком нефти в Израиль в 2022 году и до апреля 2023 года, а также ранее до 2018 года. По-видимому, Эрбиль реэкспортировал нефть из Эйлата потребителям в Азии. Этому пришел конец: SОМО, которая обеспечивает контроль над экспортом нефти из Иракского Курдистана не разрешает экспорт в Израиль. Эта сделка была, как уже отмечалось, временной и заменена договоренностями, закрепленными в новом законе о бюджете на 2023-2025 годы, одобренном парламентом 12 июня. В соответствии с новым законом о бюджете Иракский Курдистан предоставит Багдаду 400 000 баррелей в сутки для продажи SОМО или использования внутри страны; Эрбиль получит компенсацию за расходы, понесенные при добыче и транспортировке нефти. Доходы будут зачислены на банковский счет в Центральном банке Ирака, который могут проверить иракские официальные лица, а также международная аудиторская фирма. В Эрбиле предпочли прямой доступ к нефтяным доходам через собственный единый банковский счет и выбрали Citibank в ОАЭ в качестве предпочтительного варианта. Взамен федеральное правительство передаст правительству курдской автономии 12,7% от 153-миллиардного национального бюджета. То есть, хотя Эрбиль сохранит управление своим сектором добычи нефти (хотя и не будет заниматься сбытом за рубежом), финансы теперь будут в руках Багдада. Бюджетный процесс сопровождался яростными дебатами, в ходе которых некоторые делегаты пытались ввести дополнительные ограничения для Эрбиля (например, чтобы добыча нефти, а не только экспорт, были переданы Багдаду). Окончательный закон включал положения, которые вызвали недовольство ДПК, особенно тот, который позволяет выделять средства из государственного бюджета напрямую мухафазам, минуя правительство курдской автономии, в случае, если Эрбиль не сможет распределить бюджет справедливо. Считается, что это играет на руку ПСК, поддерживаемому Ираном, поскольку это позволяет осуществлять прямое финансирование из Багдада в мухафазу Сулеймания, оплот ПСК.
Пока неясно, является ли достигнутое соглашение меэжу багдадом и Эрбилем устойчивым. Дебаты по новому бюджету показали стремление проиранских шиитских группировок к дальнейшему сокращению курдской автономии, чему способствовало давнее внутрикурдское соперничество и осознание слабости ДПК и контролируемой ей правительства курдской автономии. Хотя кажется, что нынешний премьер-министр Ирака ас-Судани привержен достижению согласованного компромиссного решения напряженности в отношениях с Эрбилем, совсем не очевидно, что он пользуется поддержкой всей своей разновекторной коалиции. Любая смена правительства в Багдаде – а выборы могут состояться уже в 2024 году – вполне может привести к изменениям в политике по отношению к энергетическому сектору Иракского курдистана. Как отмечает EIU, новое правительство может использовать свой контроль над нефтяными доходами курдской автономии, чтобы оказать давление на региональное правительство в Эрбиле, чтобы оно предложило дополнительные уступки по другим вопросам, таким как отказ от контроля над территориями, на которые претендует федеральное правительство в провинциях Ниневия и Дияла. Текущие бюджетные договоренности могут, как и в прошлом, игнорироваться или нарушаться в Багдаде по политическим причинам, и в любом случае они будут действовать только до 2026 года. Сообщается также, что Ирак рассматривает другие варианты экспорта нефти, включая неработающий в настоящее время трубопровод из Киркука в Баниас в Сирии. Турция сохранит значительное влияние в Ираке, благодаря своей способности к военному вмешательству против курдских целей на севере, своему контролю над большей частью водных источников Ирака и тому факту, что, какого бы соглашения иракцы и курды ни достигли, по меньшей мере 10% иракской нефти, вероятно, будет по-прежнему экспортироваться через Турцию в обозримом будущем (если только приоритет не будет отдан внутреннему потреблению, высвобождая другую нефть для экспорта).
Дополнительным вопросом, который еще не получил существенного решения, является вопрос о природном газе. В Ираке еще не развита значительная газовая промышленность, и около 50% газа расходуется на сжигание на устье скважин, что также способствует значительным проблемам загрязнения воздуха. Нынешняя слабость страны в добыче газа делает ее зависимой от Ирана в импорте газа и электроэнергии, особенно летом. Это уже привело к напряженности в отношениях с Ираном, которому Багдад задолжал огромные суммы за газ, и внутри Ирака, поскольку Иран часто прекращает поставки, предпочитая обеспечивать своих потребителей жарким летом (и использовать зависимость для политических сигналов). Иракский Курдистан готовится к крупным газовым проектам: они уже были целью ракетных обстрелов со стороны проиранских сил в 2022 году, по сообщениям, направленных на то, чтобы сообщить Эрбилю о недовольстве Ирана и отпугнуть иностранных инвесторов. Газовый вопрос публично не упоминался в недавних политических дискуссиях. Арбитражное решение и приостановка Турцией отгрузки нефти сослужили хорошую службу усилиям Багдада нанести ущерб международному положению Эрбиля и ограничить его независимую внешнюю и экономическую политику. Новая политическая и экономическая реальность вынуждает Эрбиль согласиться на договоренности в соответствии с новым законом о бюджете, который он, вполне возможно, ранее отверг бы. Потеря контроля над основным источником дохода будет означать значительную потерю автономии, хотя это также может несколько облегчить экономические проблемы, включая коррупцию и невыплату зарплат и пенсий, которые преследуют курдский регион на протяжении десятилетия. Новая ситуация поможет Багдаду управлять развитием энергетики и политикой в масштабах всей страны, а также должна облегчить ему обеспечение того, чтобы курдская энергетическая и экспортная политика не вступала в противоречие с федеральной политикой, и чтобы Эрбиль получал свою долю от любых будущих сокращений, на которые согласится Ирак со стороны ОПЕК. В конфликте между федералистским видением Ирака, которого придерживаются курды, и централистско-мажоритарным видением, которого придерживается шиитское большинство в Багдаде, второе, похоже, преобладает.