Опубликование американского мирного плана урегулирования палестино-израильского конфликта, получившего название «сделка века», откладывалось на протяжении двух лет уже не раз. На данный момент администрация Дональда Трампа планирует представить план в два этапа. Экономические параметры «сделки века» будут обсуждаться на саммите в Бахрейне 25-26 июня этого года. Что касается политической части плана, то ее публичное обсуждение отложено в лучшем случае до ноября 2019 года из-за политического кризиса в Израиле после парламентских выборов в апреле этого года, когда премьер-министр Биньямин Нетаньяху не смог сформировать правительство.
По мнению экспертов Института исследования национальной безопасности Тель-Авивского университета (INSS), Д.Трамп считает, что его план не утратит актуальность во время его второго президентского срока или ляжет в основу дипломатической инициативы по урегулированию конфликта между Израилем и палестинцами последующих президентов. Точно также было с «параметрами» президента Билла Клинтона и письмом президента Дж.Буша премьер-министру Ариэлю Шарону[i].
В этом письме, направленном в апреле 2004 года, администрация США впервые признала существование поселенческих блоков на Западном берегу р. Иордан и согласилась с тем, что они будут фактором при определении будущих границ Израиля и Палестинского государства. Это письмо тогда стало главным дипломатическим дивидендом, полученным Израилем за согласие выйти из сектора Газа и разрушить поселения Гуш-Катифа (на юге сектора Газа) и некоторые поселения на Западном берегу р. Иордан. После прихода к власти Барака Обамы, госсекретарь Хиллари Клинтон заявила, что «США никогда не признавали легитимности строительства в поселениях»[ii].
Одновременно с продвижением своей «сделки века» ожидается, что Д.Трамп поддержит шаги, которые предпримет Б.Нетаньяху, чтобы удержаться у власти. По мнению экспертов INSS, эти две цели наталкиваются на противоречие. Произраильское окружение Д.Трампа испытывает трудности в том, чтобы заставить сторонников Б.Нетаньяху «справа» поддержать американский план даже в его беспрецедентно произраильской версии. Этим объясняется желание Белого дома избежать его обнародование до выборов, что может лишить Нетаньяху шансов на переизбрание и формирование правой коалиции. В этот критический момент вместо уступок властям Палестинской национальной администрации (ПНА), чтобы убедить их не отвергать план с порога, а также откликнуться на призывы арабских стран (прежде всего Египта, Иордании, Саудовской Аравии и ОАЭ), которые являются главными партнерами в процессе урегулирования с палестинцами, американская команда вынуждена еще больше подгонять свой план в пользу Израиля, чтобы помочь Б.Нетаньяху.
Поэтому самым удобным выходом для Белого дома – отложить представление политических параметров плана, которые касаются наиболее чувствительных вопросов, таких как границы, безопасность, статус Иерусалима, еврейские поселения и решение проблемы палестинских беженцев, на период после выборов в Израиле, которые пройдут 17 сентября 2019 года.
Поскольку Джаред Кушнер, старший советник и зять президента Д.Трампа, объявил, что «сделка века» не призывает к созданию палестинского государства, постольку палестинцы изначально рассматривают американскую инициативу как план продолжения израильской оккупации другими средствами. По мнению палестинского руководства, для нынешней администрации США улучшение социально-экономического положения палестинского населения в приоритете над реализацией палестинских национальных чаяний (Палестинского государства в границах 1967 года со столицей в Восточном Иерусалиме и с правом беженцев на возвращение в свои дома).
Стратегическая цель плана Д.Трампа намного шире, чем израильско-палестинский конфликт. Администрация США заинтересована в том, чтобы создать новую конфигурацию на Ближнем Востоке, объединить арабо-американо-израильскую коалицию и тем самым укрепить антииранский и антиджихадистский альянс, возникающий между государствами Персидского залива (в основном Саудовской Аравией) и Израилем, а также направить арабские страны по пути мирного процесса. Белый дом также заинтересован в выработке условий для прекращения израильской оккупации или, по крайней мере, ее негативного образа, так, чтобы палестинцы контролировали большую часть палестинского населения Западного берега р. Иордан и сектор Газа. Параметры плана США, считают в INSS, основаны на реальности, которая складывалась на местах в течение последних пятидесяти лет.
Неясно, на какой стадии находится работа над планом, тем не менее, эксперты INSS полагают, что «сделка века» предусматривает следующее.
Во-первых, несмотря на отход от двухгосударственного решения, план содержит предложение о создании независимого и отдельного палестинского образования на большей части (около 90%) территории Западного берега р. Иордан, а также во всем секторе Газа.
Во-вторых, никакой эвакуации еврейских поселений, в том числе изолированных, не предусмотрено. Если на них планируется распространение израильского законодательства, то это повлечет за собой аннексию более 10% территории Западного берега р. Иордан, включая большинство незаконных форпостов (которые Израиль предыдущим администрациям США обещал эвакуировать). Если речь идет только о застроенной и заселенной площади поселений, то аннексировано будет менее 5 % территории. Однако в этом случае возникает ряд проблем. Например, как защитить транспортные маршруты и обеспечить повседневную жизнь поселений? Более сложный вопрос – какой пограничный режим будет установлен между Израилем и предполагаемым палестинским образованием? В этом контексте Дж.Кушнер намекнул на открытую границу, которая обеспечила бы почти беспрепятственное движение в обоих направлениях.
В-третьих, администрация США принимает основное требование премьер-министра Б.Нетаньяху – свободы действий израильских сил безопасности на всей территории к западу от реки Иордан, в том числе на палестинской территории, в соответствии с потребностями безопасности Израиля, чтобы предотвратить ухудшение сложившейся ситуации с безопасностью. В этих рамках вполне возможно, что Израиль сохранит неопределенный контроль в долине реки Иордан.
В-четвертых, возвращение палестинских беженцев в пределы границ Израиля не предусмотрено. Скорее будет ограниченное поглощение беженцев в пределах границ палестинского образования. Другие беженцы в большинстве случаев будут восстановлены в правах там, где они в настоящее время находятся, что серьезно беспокоит Иорданию и Ливан.
В-пятых, Иерусалим будет столицей и палестинского образования, хотя географическое разграничение палестинской столицы неясно: войдет ли в нее территория Восточного Иерусалима иорданского периода (Старый город, город Давида, Масличная гора и окрестности Шейх-Джарраха) или столица будет состоять из некоторых арабских кварталов Иерусалима. В святых местах будут определены механизмы свободы вероисповедания, с которыми стороны, скорее всего, смирятся, назвав это сохранением статус-кво. Роль Иордании в святых местах будет сохранена.
В-шестых, экономическая часть плана оценивается в 65 млрд долларов на десять лет. При этом не ясно, кто выступит в качестве доноров. Цель состоит в том, чтобы использовать экономические возможности для создания потенциала независимого и функционирующего палестинского государства, а также в качестве «приманки», чтобы сделать этот план желательным, главным образом, среди палестинской общественности. Параметры экономической части плана будут обсуждаться 25 июня в Бахрейне. Палестинцы саммит бойкотируют, но израильские бизнесмены будут участвовать, публично укрепляя связи между Израилем и суннитскими странами Персидского залива, которых Вашингтон считает коалицией, готовой экономически поддержать реализацию «сделки века».
Если план Д.Трампа действительно содержит все вышеперечисленные элементы, считают в INSS, то это значит, что он во всех отношениях учитывает позиции израильского правительства и потребности Израиля в сфере безопасности, а также признает сложившуюся с 1967 года реальность на местах. Такая позиция США наиболее близка к позициям Израиля в переговорах с палестинцами. Войдя в очередной избирательный цикл, Б.Нетаньяху может потерять драгоценное время и упустить возможность создать стратегическую реальность, соответствующую его мировоззрению, а также стабилизировать и форматировать палестино-израильский конфликт, когда существует беспрецедентная поддержка и дружба со стороны американского президента.
С учетом того, что палестинцы будут бойкотировать любые американские предложения, по мнению экспертов INSS может произойти «драматический момент», если израильское правительство, пусть даже на основе договоренностей с президентом США, примет беспрецедентное решение отреагировать на очередной отказ палестинцев распространением израильского закона на земли поселений (все или частично, внутри блоков и/или за их пределами), в первую очередь на поселения, которые по плану Д.Трампа являются частью Израиля.
По сути, это будет аннексия этих территорий, независимо от того, будет ли этот шаг так назван официально. Аннексированная территория приобретает равный статус во всех отношениях с территорией Израиля (и по отношению к Израилю эти территории перестают считаться оккупированными). Все полномочия в районе, где применяется израильское законодательство, переходят к израильским властям, а не региональному военному командованию. Любой въезд в поселение станет въездом в Израиль.
Этот шаг (даже если он представляется как подтверждение фактов на местах, т.к. израильский закон уже применяется к поселенцам как частным лицам, а теперь он также будет применяться к самим поселениям) будет интерпретироваться как нарушение международного права и не приведет к изменению статуса территории с точки зрения международного права. Эта территория по-прежнему будет считаться оккупированной, а ее палестинским жителям будет по-прежнему предоставляться право на защиту в качестве резидентов оккупированной территории. Такой шаг был бы нарушением временного соглашения, которое запрещает односторонние изменения в статусе территории и может привести к отмене существующих договоренностей, касающихся безопасности, экономики и гражданских дел между Израилем и Палестинской национальной администрацией (ПНА). Чем больше размер аннексированной территории, что блокирует создание палестинского государства, тем больше Израиль может ожидать роста сопротивления палестинцев, вплоть до роспуска ПНА, что заставит Израиль взять под свою ответственность не менее 2,5 млн палестинцев Западного берега р. Иордан со всеми вытекающими отсюда последствиями для безопасности и экономики. Таким образом, разумно ожидать, что, если аннексия и будет осуществлена, то она будет в ограниченных масштабах, чтобы позволить всем вовлеченным сторонам – Израилю, США, арабскому квартету и даже ПНА – справиться с произошедшим.
Применение израильского законодательства ко всем поселениям может показаться заманчивым вариантом. Однако можно ожидать, что этот шаг подорвет стабильность на Западном берегу р. Иордан, который контролировался в течение последних пятнадцати лет. Этот шаг вызовет вспышку насилия и нанесет серьезный ущерб международному и региональному положению Израиля и его мирным отношениям с Египтом и Иорданией, лидерам которых будет трудно справиться с внутренней критикой односторонней израильской аннексии.
Учитывая невозможность реализовать план Д.Трампа, вместо односторонней аннексии эксперты INSS считают целесообразным рассмотреть альтернативное решение. План, разработанный ими, основан на глубоком исследовании и предлагает параметры политического, территориального и демографического отделения от палестинцев при сохранении взаимодействия с ПНА. Эксперты Института уверены, что в нынешних обстоятельствах, и особенно с учетом проблем, к которым приведут другие инициативы (в данном случае «сделка века»), следует приступить к реализации предложенных ими параметров урегулирования палестино-израильского конфликта. О них мы писали в прошлых статьях[iii].
[i] The Path Between the Trump Peace Plan and Applying Israeli Law to Settlements // INSS. 16.06.2019 — https://www.inss.org.il/publication/path-trump-peace-plan-applying-israeli-law-settlements/?offset=1&posts=2192
[ii] СМИ: в окружении Трампа недовольны заявлениями Либермана // NEWSRU.co.il. 20.11.2016 — http://newsru.co.il/world/20nov2016/trump_liberman.html
[iii] План Института исследования национальной безопасности по выходу из палестино-израильского конфликта. Часть 1 // ИБВ. 10.10.2018 — http://www.iimes.ru/?p=48646; Часть 2 — http://www.iimes.ru/?p=48651